Обязанность гражданского служащего, закрепленная подпункт 12 п. 1
комментируемой статьи, также направлена на повышение доверия общества к
государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и
эффективного исполнения служащими должностных (служебных) обязанностей,
исключение злоупотреблений на государственной службе. Гражданский служащий
обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при
исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту
интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта. Понятие
"конфликт интересов" рассматривается в п. 1 ст. 19 комментируемого
Закона.
Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное
поручение, а в случае получения от соответствующего руководителя поручения,
являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский
служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности
данного поручения с указанием положений законодательства РФ, которые могут быть
нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя
подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения
руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан
отказаться от его исполнения.
Таким образом, определен порядок действий служащего в случае получения
неправомерного поручения, а также подчеркнуто значение ответственности и
профессиональных знаний служащего при решении им вопроса о правомерности
решений руководителей.
В подпункте 3 п. 1 Закона закреплена обязанность служащего исполнять
поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий,
установленных законодательством РФ. В комментируемой статье четко определено,
что служащий обязан не исполнять незаконный приказ руководителя и, следовательно,
его исполнение может рассматриваться как правонарушение.
В том случае, когда гражданским служащим исполнено неправомерное
поручение, гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут
дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную
ответственность в соответствии с федеральными законами. Ранее, в Федеральном
законе "Об основах государственной службы РФ" закреплялось, что
ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного
распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель (п. 4 ст. 14). В
соответствии с настоящим Законом гражданский служащий не освобождается от
ответственности.
3.2 Механизм привлечения к ответственности государственных
служащих
Характерным для всех видов государственной службы является наличие
"общих" санкций, таких как: замечание, выговор, строгий выговор,
предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. Однако для
отдельных видов службы установлены иные виды санкций. Так, например, для сотрудников
ОВД предусмотрено "понижение в должности", а для военнослужащих
предусмотрены "свои" специфические виды взысканий, таких как
"лишение очередного увольнения из расположения воинской части",
"назначение вне очереди в наряд на работу", "лишение нагрудного
знака" и некоторые другие. Для тех и других существуют взыскания в виде
"снижения в специальном звании на одну ступень", а для таможенной
службы и службы в органах Госнаркоконтроля эти виды санкций вообще не
предусмотрены.
Особенностью военной службы является и разграничение мер взыскания в
зависимости: от условий прохождения службы (по контракту, по призыву); от
принадлежности к определенному составу (солдаты, матросы, сержанты; прапорщики,
мичманы; офицеры); от пола (на женщин некоторые виды взысканий не налагаются).
Очень важным является вопрос о механизме привлечения к дисциплинарной
ответственности, порядке наложения и приведения в исполнение дисциплинарного
взыскания для государственных служащих. Здесь имеется ряд особенностей.
Во-первых, для гражданских государственных служащих, военнослужащих, а также
для сотрудников ОВД, таможенных органов и органов Госнаркоконтроля этот
механизм тщательно разработан, а для судебных приставов его практически нет.
Вплоть до настоящего времени сотрудники Федеральной службы судебных приставов
Минюста России привлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в
порядке, предусмотренном нормами Трудового кодекса РФ.
Во-вторых, правом применения дисциплинарного взыскания на гражданской
государственной службе обладает представитель нанимателя, которым, как правило,
является руководитель государственного органа, а на правоохранительной
государственной службе взыскание назначает прямой начальник. На военнослужащих
же дисциплинарные взыскания могут налагаться не только вышестоящим по
должности, но и по званию, в соответствии с дисциплинарной властью командира.
В-третьих, решение о привлечении к ответственности должно быть реализовано на
гражданской службе непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка,
но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Аналогичный порядок
предусмотрен и для сотрудников таможенных органов. А на военной службе, службе
в органах внутренних дел и в службе Госнаркоконтроля - не позднее 10 суток со
дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке.
В-четвертых, запрещается за один и тот же проступок налагать несколько
дисциплинарных взысканий или соединять одно взыскание с другим. В-пятых, на
военной службе запрещено налагать взыскание на весь личный состав подразделения.
В-шестых, наложение дисциплинарного взыскания за проступки, совершенные
военнослужащим во время несения службы в составе суточного наряда, производится
после смены или замены другим военнослужащим.
В-седьмых, по отношению к лицам, находящимся в состоянии алкогольного
опьянения, дисциплинарные взыскания могут применяться только после
вытрезвления. В-восьмых, состояние наказанности для военнослужащих не
прекращается автоматически, как для других государственных служащих по
истечении определенного срока (как правило - один год со дня наложения
взыскания), так как Дисциплинарным уставом ВС РФ установлено, что взыскание
может быть снято приказом только в порядке поощрения. Для тех государственных
служащих, на кого распространяется Положение о службе в ОВД РФ, и сотрудников
органов Госнаркоконтроля установлены сроки для снятия взысканий в зависимости
от того, каким порядком они были объявлены. Устные снимаются через месяц со дня
наложения, а объявленные в приказе, через год.
Это лишь некоторые особенности применения дисциплинарных взысканий для
отдельных видов государственной службы.
Последнее, на чем хотелось бы заострить внимание - это возможность
применения мер дисциплинарной ответственности к военнослужащим, лицам,
призванным на военные сборы, а также сотрудникам органов внутренних дел,
органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной
службы, органов Госнаркоконтроля и таможенных органов за совершение
административных правонарушений. В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ данные
категории государственных служащих "несут ответственность за
административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами"
и "нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения
службы в указанных органах". Исключения составляют нарушения
законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил режима
Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска
через Государственную границу, правил дорожного движения и другие. В этих
случаях административная ответственность наступает на общих основаниях.
Представляется, что закрепление данного правила в современных условиях
развития законодательства о государственной службе не соответствует самому
духу, смыслу ее существования по ряду причин. Во-первых, это нарушает принципы
единства государственной службы и принципы законности при применении
административной ответственности, в частности, закрепленный в ст. 1.4 КоАП РФ
принцип равенства перед законом. Во-вторых, как правило, действие этой нормы
означает либо необоснованное смягчение ответственности, либо наоборот -
необоснованное ее усиление. В-третьих, если это дополнительная гарантия для
государственных служащих со специфическими условиями служебной деятельности, то
почему вопрос о возможности применения мер дисциплинарного характера отдан на
"откуп" органам (должностным лицам), которым предоставлено право
назначать административные наказания. И, наконец, в-четвертых, только
Дисциплинарным уставом ВС РФ предусмотрено основание для привлечения к
дисциплинарной ответственности военнослужащих за "нарушения общественного
порядка", что не одно и то же с совершением административного
правонарушения. В иных, названных в ст. 2.5 КоАП РФ нормативных правовых актах
данный вопрос даже не оговаривается.
Таким образом, в современных условиях для определения правового положения
милитаризованных служащих особенности дисциплинарной ответственности являются
достаточно актуальными. Совершенствование правовой базы в этом направлении
представляется крайне необходимым условием для повышения эффективности данного
вида федеральной государственной службы. Стоит подумать и о введении общих для
всех видов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и
дисциплинарного производства, с едиными критериями, санкциями и механизмом
применения мер дисциплинарного воздействия.
Глава 4. Этический кодекс как действенный
механизм формирования нравственности государственных служащих
4.1 Анализ модельного этического кодекса государственного
служащего Российской Федерации Владимира Соколова и кодекса поведения
государственных служащих Российской Федерации внесенного депутатами
Государственной думы Российской Федерации В.Н. Южаковым, В.А. Рыжковым
Для того чтобы быть эффективной, государственная служба должна
основываться на прочном духовно-нравственном фундаменте. Это обусловлено самой
ее природой: успешно осуществлять функцию воплощения в обществе государственной
воли возможно, только учитывая моральные основы этой воли, общественные
требования к исполнителям данной функции.
Цели государственной службы, ее ведущие принципы, нормы, профессиональные
требования к ее кадрам - все содержит нравственный аспект, в решающей степени
определяющий ее направленность, ее основные доминанты. Моральная атмосфера в
органах власти, нечистоплотность ответственного чиновника могут серьезно
дискредитировать любые благие намерения властей. В общественном мнении
авторитет государственных и муниципальных служащих справедливо связывают прежде
всего с их порядочностью, справедливостью.
Среди всех механизмов, способствующих формированию надлежащей
нравственности государственной службы, одним из наиболее действенных является
специально разработанный, нормативно принятый Этический кодекс государственного
служащего (Кодекс административной этики).
Подобный кодекс принят в Великобритании, США, Франции, Испании и во
многих других странах. В России он не принят до сих пор. В то же самое время
еще в Ежегоднике РАГС за 1997 года был опубликован проект Кодекса этики государственного
служащего РФ, разработанный группой специалистов из Академии и МГУ им. М.
Ломоносова. С тех пор он неоднократно переиздавался, широко использовался в
учебном процессе и, главное, послужил основой для работы над подобными
кодексами в ряде субъектов РФ и федеральных ведомств (в частности, в
Республиках Якутия, Бурятия, для сотрудников контрольно-счетных органов и др.).
В 2001 года группа депутатов (В.И. Южаков, В.А. Рыжков, Б.Е. Немцов и
другие) внесла в Госдуму законопроект Кодекса поведения государственных
служащих РФ. В нем был полностью проигнорирован проект Кодекса, разработанный в
Академии, он содержал ряд принципиальных ошибочных положений и неточностей. Его
авторы исходили из того, что это, прежде всего нормативно-правовой и в чем-то
общетеоретический документ.
Необходимо четко разделять требования административных, уголовных
кодексов, законов, нормативных документов к должностным обязанностям, поведению
государственного служащего и общественные требования к ним. Этический кодекс не
является административно-правовым документом, невыполнение его норм не влечет
за собой какого-либо административного или тем более уголовного наказания
государственного служащего.
Этический кодекс государственного служащего есть система моральных норм,
обязательств и требований добросовестного служебного поведения должностных лиц
государственных органов и органов местного самоуправления, основанная на
нравственных общепризнанных принципах и нормах российского общества и
государства.
В силу того, что в кодексе собраны воедино и систематизированы
общественные требования к нравственности государственных служащих, он:
- служит основой для формирования содержания должной морали в сфере
государственной службы;
- призван помочь государственному служащему правильно ориентироваться в
сложных нравственных коллизиях, ситуациях, обусловленных спецификой его работы;
- является важным критерием для определения профессиональной пригодности
человека к работе в сфере государственной службы;
- выступает как инструмент общественного контроля за нравственностью
государственных служащих.
Этический кодекс государственного служащего призван содействовать
укреплению авторитета государственной власти, доверия граждан к институтам
государства, обеспечить единую нравственно-правовую основу для согласованных и
эффективных действий всех государственных структур, противодействовать падению
нравственной культуры в обществе.
Государственный служащий объективно выступает одновременно как
должностное лицо, занимающее определенное место в служебной иерархии, как
общественный деятель, оказывающий влияние на развитие социальных и
экономических процессов, как наемный работник, зачастую как руководитель
персонала и работодатель, а также как частное лицо.
Эти роли могут вступать в противоречие друг с другом, следствием чего
являются нравственные дилеммы и конфликты, которые не всегда имеют однозначное
решение. Этический кодекс призван помочь государственному служащему правильно
разобраться в подобных ситуациях.
В Этическом кодексе нельзя предусмотреть всех коллизий, возникающих в
практической деятельности госслужащего. Правила Кодекса не заменяют личного
нравственного выбора, позиции и убеждений государственного служащего, его
совести и ответственности.
Государственная служба не является привилегией. Гражданин, поступая на
государственную службу, добровольно ограничивает некоторые свои права, в
частности, право на критику, предпринимательскую деятельность, избирательные
права и другие. Это обусловлено тем, что этические нормы государственного
служащего являются более строгими, чем нравственные нормы граждан, не занятых в
сфере государственной и муниципальной службы. Высшие должностные лица,
госслужащие любого уровня объективно наделены большей властью и полномочиями.
Этические требования становятся более строгими, и ответственность тем больше,
чем выше статус государственного служащего.
Возможны разные формы функционирования Этического кодекса: в виде
присяги, принимаемой человеком при приеме на государственную или муниципальную
службу, в виде особого документа, с которым он обязан ознакомиться и который
хранится в его личном деле, и т.д.
Действия ряда норм и требований Кодекса распространяются на определенное
количество лет (по усмотрению принимающего его субъекта) после оставления
человеком государственной службы (переход на работу в коммерческую организацию,
ранее связанную с ним служебными отношениями; получение от подобных организаций
каких-либо подарков, льгот, услуг; использование в личных интересах
конфиденциальной или служебной информации и т.д.).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
|