Бюджетный процесс и его особенности
Бюджетный процесс и его особенности
1. Понятие и принципы бюджетного процесса
Особенность
бюджетов всех уровней — последовательное прохождение постоянно возобновляющихся
одних и тех же стадий их формирования и исполнения в установленном законом
порядке. Это обусловлено тем, что акт, издаваемый о бюджете того или иного
уровня, действует в течение определенного периода времени, по окончании
которого должен быть принят новый акт о конкретном бюджете на следующий период
времени.
Формирование
бюджетов включает в себя следующие три стадии: составление бюджетов, их
рассмотрение и утверждение.
Исполнение
бюджетов — это четвертая стадия прохождения бюджетов в их периодическом цикле.
Заключительным этапом стадии исполнения бюджетов является составление и
утверждение отчетов об исполнении бюджетов Порядок составления, рассмотрения,
утверждения и исполнения бюджетов устанавливается законодательством Российской
Федерации, законодательством республик в составе РФ и иных субъектов РФ,
решениями органов местного самоуправления.,
Основные
положения формирования бюджетов установлены Конституцией РФ, однако главными
актами, регулирующими порядок формирования и исполнения бюджетов на территории
России, являются Законы “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса
в РФ” и “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию
внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной
власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного
самоуправления”. Кроме того, этот порядок в определенной мере регулируется
Законом “О Совете Министров — Правительстве РФ”, Регламентами обеих палат
Федерального Собрания РФ и некоторыми другими правовыми актами, принимаемыми на
федеральном уровне.
На основе
российского законодательства субъекты РФ и органы местного самоуправления
принимают свои нормативные акты, регламентирующие порядок формирования и
исполнения соответствующих бюджетов.
Деятельность
по формированию и исполнению бюджетов представляет собой бюджетный процесс,
понятие которого дается в Законе Российской Федерации “Об основах бюджетного
устройства и бюджетного процесса”. Бюджетный процесс — это регламентируемая
законом деятельность органов государственной и местной власти по составлению,
рассмотрению, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов.
Продолжительность
всех стадий бюджетного процесса в Российской Федерации от начала составления
бюджетов до утверждения отчетов об их исполнении занимает период более трех лет2.
Срок действия утвержденного бюджета называется бюджетным годом; в нашей стране
он определен в 12 месяцев и совпадает с календарным годом (с 1 января по 31
декабря).
Впервые в
дореволюционной России бюджетный год, равный календарному, был установлен Указом
Петра I с 1 января 1700 г., что впоследствии было подтверждено постановлением
СНК РСФСР от 23 декабря 1919 г. И лишь с 1922 г. по 1930 г. бюджетный год в
России приравнивался к сельскохозяйственному (с 1 октября текущего года по 30
сентября следующего)3.
В основе
бюджетного процесса лежат принципы, характерные для бюджетного устройства РФ:
единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов4.
Вместе с тем
для бюджетного процесса характерны и некоторые другие принципы5. Так, распределение
полномочий в бюджетном процессе основано на принципе разграничения компетенции
между органами представительной и исполнительной властей. В соответствии с этим
принципом составление и исполнение бюджетов относится к функциям органов
исполнительной власти, а рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением
бюджетов — к функциям органов представительной власти.
Всем без
исключения стадиям бюджетного процесса свойственен принцип специализации
бюджетных показателей. Он выражается в конкретизации доходов бюджетной системы
во источникам, а расходов — по целевому их направлению. Принцип специализации
бюджетных показателей реализуется через бюджетную классификацию —
систематизированную группировку доходов и расходов бюджетов по однородным
признакам6. Бюджетная классификация оформляется специальным юридическим актом.
В Российской
Федерации, согласно Закону “Об основах бюджетного устройства и бюджетного
процесса в РФ”, используются единые экономическая, функциональная (предметная),
ведомственная и смешанная бюджетные классификации (ст. 12).
В настоящее
время в процессе формирования и исполнения бюджетов произошли изменения:
появились расходы, производимые на возвратной основе, предусмотрена
консолидация в бюджете отдельных целевых и отраслевых внебюджетных фондов и
т.д. Эти изменения не вписываются в старую бюджетную классификацию. Поэтому
приказом Минфина РФ № 177 от 29 декабря 1994 г. с 1 января 1995 г. в Российской
Федерации введена новая редакция бюджетной классификации, в которой учтены
произошедшие изменения7.
Новая
редакция структуры бюджетной классификации РФ включает в себя четыре блока: I.
Доходы бюджета; II. Расходы бюджета; III. Финансирование бюджета; IV.
Государственный долг. Существенные изменения произошли в классификации доходов
бюджета. Они стали подразделяться на текущие и капитальные, а текущие, в свою
очередь, подразделяются на налоговые и неналоговые.
Принципиально
изменена и классификация расходов бюджета. Здесь следует отметить три
особенности: во-первых, группировка бюджетных расходов по функциональному
принципу, то есть исходя из основных функций государства; во-вторых,
группировка бюджетных расходов по экономическому признаку, то есть расходы
сведены в единые экономические категории, отражающие разграничение средств,
направляемых на текущие и капитальные. расходы; в-третьих, группировка
бюджетных расходов по ведомственному признаку, отражающему адресное
распределение средств по конкретным федеральным министерствам, ведомствам и
другим органам, получающим средства из федерального бюджета.
Группировка
бюджетных средств по функциональному, экономическому и ведомственному признакам
осуществляется на основе соответственно функциональной, экономической и
ведомственной структур бюджетных расходов.
В
соответствии с приказом Минфина РФ “О бюджетной классификации РФ” ведомственная
классификация расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов утверждается в
соответствии с законодательством субъектов РФ и решениями органом местного
самоуправления. Новая редакция бюджетной классификации РФ легла в основу нового
законопроекта РФ “О составе и структуре бюджетной классификации Российской
Федерации”.
Бюджетная
классификация имеет важное организующее и юридическое значение. С одной
стороны, ее применение обеспечивает четкую организацию работы органов власти по
формированию и исполнению бюджетов всех уровней; упрощает осуществление
контроля за своевременностью и полнотой поступления бюджетных средств и их
использованием по целевому назначению; создает условия для объединения бюджетов
в консолидированные бюджеты соответствующих территорий;
облегчает
экономический анализ бюджетных показателей и т.д. С другой стороны, в бюджетной
классификации выражена правовая организация бюджетов, поскольку, как уже
указывалось, она является юридическим актом, лежащим в основе составления и
исполнения бюджетов. Составленная на основе бюджетной классификации роспись
доходов и расходов устанавливает конкретные рамки полномочий соответствующих
субъектов по формированию и использованию бюджетных средств.
Для
бюджетного процесса характерен и принцип ежегодное -ти, выражающийся в
ежегодном повторении его стадий. Разработка и принятие бюджетов на больший или
меньший период времени не нарушает принципа ежегодности бюджета и бюджетного
процесса, так как годовые бюджеты принимаются в любом случае8.
2. Общие положения составления, рассмотрения и утверждения
бюджетов
Несмотря на
то, что каждый субъект Российской Федерации и органы местного самоуправления
формируют и исполняют свои бюджеты самостоятельно, это не исключает наличия
процессуальных юридических норм, устанавливающих общие поло-жения порядка
составления, рассмотрения и утверждения бюджетов независимо от их уровневого
положения. Эти общие положения закреплены в бюджетном законодательстве
Российской Федерации и состоят в следующем.
Составление
бюджетов производится в соответствии с прогнозом и программами
социально-экономического развития территорий. Это означает, что до составления
проектов бюджетов разрабатываются планы, прогнозы развития
национально-государственных и административно-территориальных образований и
соответствующие целевые программы. На основе этих разработок исполнительные
органы власти вносят предложения в представительные органы власти о доходах и
расходах проекта соответствующего бюджета, а также представляют информацию, о
прогнозируемом консолидированном бюджете и минимальных бюджетах нижестоящего
территориального уровня в представительный орган власти в порядке и в сроки,
установленные этим представительным органом власти.
2.
Правительство Российской Федерации организует работу по доведению до органов
представительной и исполнительной властей субъектов Российской Федерации
включая города Москву и Санкт-Петербург не позднее чем за семь месяцев до
начала финансового года инструктивного письма об особенностях составления
расчетов к проектам бюджетов на предстоящий финансовый год, в том числе о
централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах
(минимальных).
Соответственно
исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации в сроки,
установленные их представительными органами власти, доводят до представительных
и исполнительных органов власти нижестоящего уровня соответствующие указания по
разработке проектов их бюджетов, в том числе социальные нормы и нормативы,
включая нормы и нормативы, утвержденные вышестоящим органом представительной
власти.
В случае
несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджетов
национально-государственных и административно-территориальных образований их
органы исполнительной власти представляют в соответствующий вышестоящий орган
исполнительной власти в установленные сроки необходимые расчеты для обоснования
размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций,
перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов, а
также данные об изменении состава объектов, подлежащих бюджетному
финансированию.
3. В основе
составления проектов бюджетов национально-государственных и
административно-территориальных образований лежат:
—
проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регулирующих доходов и
принятые в их расчет суммы континген-тов этих доходов;
— показатели
дотаций и субвенций, намечаемые к предоставлению из соответствующего
вышестоящего бюджета, и их целевое назначение;
— перечень и
фиксированные доли (в процентах) доходов, закрепленных за бюджетами
соответствующих национально-территориальных образований, обеспечивающих не
менее 70% уровня доходной части их минимальных бюджетов;
— перечень
расходов, передаваемых из вышестоящего бюджета.
Доведение
указанных показателей до представительных и исполнительных органов власти
субъектов РФ организует Правительство РФ не позднее чем за четыре с половиной
месяца до начала финансового года. В свою очередь, исполнительные органы
субъектов РФ в сроки, установленные соответствующими органами представительной
власти, доводят эти показатели до органов исполнительной и представительной
властей нижестоящей территории.
4. Органы
исполнительной власти тщательно анализируют показатели, доведенные до них
вышестоящими органами. При этом они могут вносить свои предложения по изменению
и уточнению этих показателей.
Рассмотрение
предложений по изменению и уточнению показателей проектов бюджетов
первоначально производится в соответствующем вышестоящем органе исполнительной
власти. В случае отклонения (полностью или частично) таких предложений
вышестоящий орган исполнительной власти должен совместно с заинтересованным
органом исполнительной власти составить протокол об имеющихся разногласиях. В
протоколе необходимо отразить как обоснование предложений по изменению и
уточнению показателей, так и обоснование отказа произвести такие изменения либо
уточнения.
В дальнейшем
для рассмотрения возникших в связи с отказом разногласий представительные
органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию.
Результаты рассмотрения согласительной комиссии должны быть доведены в
установленные сроки до сведения соответствующих вышестоящего и нижестоящего
органов представительной власти. Окончательное решение принимается соответствующим
вышестоящим органом представительной власти.
5. На
основании разработанных планов и прогнозов развития территорий и целевых
программ органы исполнительной власти вносят в соответствующие органы
представительной власти предложения о постатейном санкционировании бюджетных
расходов. Одновременно представляются расчеты по определению доходов бюджетов.
Рассмотрение
предложений в соответствующем органе представительной власти обязательно
включает в себя их всестороннее изучение в его комиссиях и комитетах на предмет
целесообразности, необходимости, актуальности расходов, а также финансовой и
материальной возможности их осуществления.
Решения
органов представительной власти о санкционировании бюджетных расходов являются
основанием для выделения бюджетных ассигнований.
После
внесения всех уточнений в проект бюджета органы исполнительной власти
представляют его в соответствующий орган представительной власти для
утверждения.
6.
Утверждение бюджетов осуществляется постатейно. Ассигнования на финансирование
деятельности органов представительной власти, аппарата исполнительной власти и
судебной власти включаются в бюджеты соответствующего уровня в качестве
самостоятельных статей расходов.
Составление,
рассмотрение и утверждение бюджетов должно производиться в соответствии с
используемыми бюджетными классификациями. При этом при постатейном рассмотрении
и утверждении расходной части соответствующего бюджета в составе статей
функциональной классификации обязательно выделяются части расходов текущего
(оперативного) и капитального (инвестиционного) характера, утверждаемые
отдельно. Они составляют соответственно бюджет текущих расходов и расходы
бюджета развития.
7.
Практическую работу по составлению проектов бюджетов осуществляют
соответствующие финансовые органы.
8. Принятые
бюджеты оформляются на уровне Российской Федерации и ее субъектов — законами;
на уровне местного самоуправления — решениями соответствующих органов.
Законы и
решения о соответствующих бюджетах подлежат опубликованию.
9.
Одновременно с составлением, рассмотрением и утверждением бюджетов
национально-государственных и административно-территориальных образований
составляются и анализируются консолидированные бюджеты соответствующих
территорий.
3. Составление, рассмотрение и утверждение федерального Бюджета
Решение о
начале работы над составлением проекта федерального бюджета Российской
Федерации принимает Президент РФ за'1^ месяцев до начала соответствующего
финансового (бюджетного) года. На основании решения Президента РФ Правительство
организует всю последующую работу по составлению проекта федерального бюджета
РФ. В своем постановлении Правительство РФ определяет порядок и сроки
разработки бюджетной системы РФ в целом на соответствующий финансовый год.
Страницы: 1, 2, 3, 4
|