Кооперативный тип бюджетного федерализма более
распространен в мире и характеризуется более или менее ярко выраженным участием
центрального правительства в политике выравнивания межрегиональных
диспропорций, ответственностью центра за
поступление в регион государственных финансов и вообще тесным сотрудничеством
центральных и местных государственных структур. Некоторые недостатки данной
модели бюджетного федерализма (рутинность процесса перераспределения,
зависимость местных администраций от центра и др.) с лихвой компенсируется
такими ее преимуществами, как экономичность централизованного сбора налогов,
хорошие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального
выравнивания территориальных бюджетов и т. п.
В мире не существует идеальной
модели бюджетного федерализма: эффективность каждой из них зависит от множества
объективных и субъективных факторов, определяющих специфику страны. Но для
России, по мнению многих специалистов, необходимо
ориентироваться все-таки на кооперативную модель бюджетного
федерализма, учитывая обширность территории, полиэтнический состав
населения и т. д. Такой выбор естественным образом
вытекает из исторического опыта страны, где принцип коллективизма был возведен
в ранг государственной политики.
Бюджетная реформа направлена прежде на развитие
бюджетного федерализма, в рамках которого предполагается обеспечить
сбалансировать финансовые интересы и полномочия различных уровней бюджетной
системы. [5]
Для достижения этой цели постановлением Правительства
Российской Федерации утверждена Федеральная программа развития бюджетного федерализма
на период до 2008 года.[26]
Целью программы определено формирование и развитие
системы бюджетного устройства, позволяющей органам государственной власти субъектов
Российской Федерации и органам местного самоуправления проводить
самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках законодательно
установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти
различных уровней.
Создаваемая в соответствии с программой бюджетная система
призвана обеспечить:
1) создание долгосрочных стимулов проведения структурных
реформ, поддержания конкурентной среды, содействия росту доходов населения и
экономическое развитие территории;
2) бюджетную ответственность – управление общественными
финансами от имени населения и в интересах населения;
3) социальную справедливость – равной доступности
гражданам к общественным услугам и социальным гарантиям;
4) создание условий для органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления для выполнения возложенных на них
функций;
Разграничение расходных полномочий между бюджетами
определено в качестве первичной задачи.
Бюджетное законодательство не содержит четкого разграничения
расходов между бюджетами различных уровней, поэтому программа предусматривает
внесение в бюджетный кодекс понятия «расходные полномочия» - права и
обязанности органов власти соответствующих уровней.
Чтобы это осуществить программа предполагает:
а) осуществить нормативное правовое регулирование
бюджетных расходов: объем, качество, доступность общественных услуг,
натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;
б) обеспечить органы государственной власти и органы
местного самоуправления финансовыми ресурсами.
Одним из недостатков в реализации федерализма наблюдается
несоответствие законов и решений субъектов Российской Федерации нормам
федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов в ряде
регионов. В целях укрепления исполнительной вертикали, повышения эффективности
деятельности федеральных органов государственной власти и улучшения контроля за
исполнением федеральных законов в России создано 7 федеральных округов. Каждый
из них возглавляет полномочный представитель Президента Российской Федерации.
Согласно Указу Президента полномочный представитель
федерального округа выполняет следующие функции:
• обеспечивает координацию деятельности федеральных
органов исполнительной власти в федеральном округе;
• организует взаимодействие федеральных органов
исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, общественными и религиозными
объединениями;
• разрабатывает совместно с межрегиональными
экономическими ассоциациями программы социально-экономического развития
территорий в пределах федерального округа;
• организует контроль за исполнением федеральных законов,
указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства
РФ за реализацией федеральных программ в федеральном округе;
• согласовывает проекты решений федеральных органов
государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта
РФ, находящегося в пределах этого округа; принимает участие в работе органов
государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления,
находящихся в пределах федерального округа; вносит Президенту РФ предложения о
приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ,
находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов
Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или
нарушениям прав и свобод человека и гражданства РФ.
Бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе
бюджетного процесса, при формировании бюджетных доходов и расходовании
бюджетных средств.
2.3 Основные тенденции развития отношений между бюджетами
различного уровня
В Российской Федерации бюджетные отношения между тремя
уровнями бюджетной системы – федеральными органами государственной власти,
органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления -
построены на принципах бюджетного федерализма.
Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны,
взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения — это отношения между органами
государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с
формированием и исполнением соответствующих бюджетов. [22]
Межбюджетные отношения основываются на следующих
принципах:
• распределения и закрепления расходов бюджетов по
определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
• разграничения (закрепления на постоянной основе и
распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням
бюджетной системы Российской Федерации;
• равенства бюджетных прав субъектов Российской
Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
• выравнивания уровней минимальной бюджетной
обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• равенства всех бюджетов Российской Федерации во
взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во
взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с этими принципами отдельные виды
бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты
субъектов РФ и из бюджетов субъектов Российской Федерации — в местные бюджеты.
[17]
В основе процесса распределения расходов и доходов между
звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов Российской
Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с
региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики
расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и
муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным
бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.
Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст.48)
установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной
системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50%
от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. [2]
Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских,
республик в составе Российской Федерации, краевых, областных, окружных,
местных) они должны иметь соответствующие доходы.
Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и
регулирующих.
Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные
на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами
законодательством Российской Федерации.
Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими
бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством
Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а
также безвозмездные перечисления.
Собственные доходы составляют меньшую часть доходов
территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на
региональные и местные органы власти функций, экономического и социального
развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов
вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие
доходы.
Регулирующие доходы бюджетов — это федеральные и региональные
налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в
процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на
очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три
года) по разным видам таких доходов. [23]
В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы
отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы
Российской Федерации, который передает регулирующие доходы. [2]
К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся
также трансферты — средства, поступающие из федерального и региональных фондов
финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным
правительством методике и формуле.
Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов,
средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования
территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.
Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия
текущих расходов.
Субвенция — это средства, предоставляемые бюджету другого
уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной
основах для осуществления целевых расходов.
В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае
нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их
использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшим эти
средства.
Субсидия — это бюджетные средства, передаваемые бюджету
другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого
финансирования целевых расходов.
Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как
методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны.
Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных
администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не
способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает
их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой
основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет
финансовый контроль.
Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций,
субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения
территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе
к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших
размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть
ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости
многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это
осложнит финансирование плановых мероприятий.
Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене
дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех
населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в
области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других
причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы
обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в
состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить
города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники,
научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на
определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает
средств.
Помимо отчислений от государственных доходов и налогов,
трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником
формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства,
полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств
передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий.
В значительной степени этот вид доходов в последние
десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник
наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми
ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты,
дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюджетов, то
средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще
большую зависимость от вышестоящих бюджетов. Общую схему собственных и
регулирующих доходов территориальных бюджетов можно представить в следующем
виде (рис. 2). [19]
Рис. 2. Общая схема собственных и регулирующих доходов
территориальных бюджетов
В целях сбалансированности бюджетов устанавливаются
предельные размеры дефицита бюджета. Если этот показатель превышен или
значительно снизились доходы бюджета, то вводится механизм секвестра расходов -
это пропорциональное снижение государственных расходов на 5, 10, 15% ежемесячно
по всем статьям бюджета в течение оставшегося текущего года. Защищенными
статьями являются зарплата, стипендии, государственные пособия.
Основными недостатками действующей системы межбюджетных
отношений в настоящее время являются:
- резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности;
- отсутствие реальных стимулов повышения собираемости
налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет;
- неэффективное расходование средств региональных
бюджетов, в том числе получаемых в качестве трансфертов из федерального
бюджета.
Фактором, сдерживающим формирование единой исполнительной
вертикали, является незавершенность процесса разграничения предметов ведения и
распределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным
самоуправлением.
Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот
пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие
конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и
национальной политики.
Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и
более 250 соглашений.
Укрепление федерализма требует решения проблемы развития
местного самоуправления. Принят ряд федеральных законов и более 1300
нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного
самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей
органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без
их правовой увязки с федеральным законодательством.
Глава 3. Формирование консолидированного бюджета на примере
Краснодарского края
Страницы: 1, 2, 3, 4
|