Кооперативный тип бюджетного федерализма более распространен в мире и характеризуется более или менее ярко выраженным участием центрального правительства в политике выравнивания межрегиональных диспропорций, ответственностью центра за поступление в регион государственных финансов и вообще тесным сотрудничеством центральных и местных государственных структур. Некоторые недостатки данной модели бюджетного федерализма (рутинность процесса перераспределения, зависимость местных администраций от центра и др.) с лихвой компенсируется такими ее преимуществами, как экономичность централизованного сбора налогов, хорошие возможности по аккумулированию средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и т. п.

В мире не существует идеальной модели бюджетного федерализма: эффективность каждой из них зависит от множества объективных и субъективных факторов, определяющих специфику страны. Но для России, по мнению многих специалистов, необходимо ориентироваться все-таки на кооперативную модель бюджетного федерализма, учитывая обширность территории, полиэтнический состав населения и т. д. Такой выбор естественным образом вытекает из исторического опыта страны, где принцип коллективизма был возведен в ранг государственной политики.

Бюджетная реформа направлена прежде на развитие бюджетного федерализма, в рамках которого предполагается обеспечить сбалансировать финансовые интересы и полномочия различных уровней бюджетной системы. [5]

Для достижения этой цели постановлением Правительства Российской Федерации утверждена Федеральная программа развития бюджетного федерализма на период до 2008 года.[26]

Целью программы определено формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую и бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти различных уровней.

Создаваемая в соответствии с программой бюджетная система призвана обеспечить:

1) создание долгосрочных стимулов проведения структурных реформ, поддержания конкурентной среды, содействия росту доходов населения и экономическое развитие территории;

2) бюджетную ответственность – управление общественными финансами от имени населения и в интересах населения;

3) социальную справедливость – равной доступности гражданам к общественным услугам и социальным гарантиям;

4) создание условий для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления для выполнения возложенных на них функций;

Разграничение расходных полномочий между бюджетами определено в качестве первичной задачи.

Бюджетное законодательство не содержит четкого разграничения расходов между бюджетами различных уровней, поэтому программа предусматривает внесение в бюджетный кодекс понятия «расходные полномочия» - права и обязанности органов власти соответствующих уровней.

Чтобы это осуществить программа предполагает:

а) осуществить нормативное правовое регулирование бюджетных расходов: объем, качество, доступность общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;

б) обеспечить органы государственной власти и органы местного самоуправления финансовыми ресурсами.

Одним из недостатков в реализации федерализма наблюдается несоответствие законов и решений субъектов Российской Федерации нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов в ряде регионов. В целях укрепления исполнительной вертикали, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и улучшения контроля за исполнением федеральных законов в России создано 7 федеральных округов. Каждый из них возглавляет полномочный представитель Президента Российской Федерации.

Согласно Указу Президента полномочный представитель федерального округа выполняет следующие функции:

• обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе;

• организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями;

• разрабатывает совместно с межрегиональными экономическими ассоциациями программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

• организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

• согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа; принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушениям прав и свобод человека и гражданства РФ.

Бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса, при формировании бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

2.3 Основные тенденции развития отношений между бюджетами различного уровня

В Российской Федерации бюджетные отношения между тремя уровнями бюджетной системы – федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления - построены на принципах бюджетного федерализма.

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов. [22]

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов Российской Федерации — в местные бюджеты. [17]

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст.48) установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. [2]

Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе Российской Федерации, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.

Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.

Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.

Регулирующие доходы бюджетов — это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов. [23]

В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы. [2]

К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся также трансферты — средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле.

Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.

Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может быть востребована органами власти, выдавшим эти средства.

Субсидия — это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

В значительной степени этот вид доходов в последние десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов. Общую схему собственных и регулирующих доходов территориальных бюджетов можно представить в следующем виде (рис. 2). [19]

Рис. 2. Общая схема собственных и регулирующих доходов территориальных бюджетов

В целях сбалансированности бюджетов устанавливаются предельные размеры дефицита бюджета. Если этот показатель превышен или значительно снизились доходы бюджета, то вводится механизм секвестра расходов - это пропорциональное снижение государственных расходов на 5, 10, 15% ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося текущего года. Защищенными статьями являются зарплата, стипендии, государственные пособия.

Основными недостатками действующей системы межбюджетных отношений в настоящее время являются:

- резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности;

- отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет;

- неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в том числе получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета.

Фактором, сдерживающим формирование единой исполнительной вертикали, является незавершенность процесса разграничения предметов ведения и распределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ и местным самоуправлением.

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики.

Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.

Укрепление федерализма требует решения проблемы развития местного самоуправления. Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством.

Глава 3. Формирование консолидированного бюджета на примере Краснодарского края

Страницы: 1, 2, 3, 4