Першим кодифікованим нормативним документом, який впорядкував організацію місцевих фінансів, стало Тимчасове положення про місцеві фінанси 1923 р. Цей документ регулював такі питання: склад місцевих бюджетів; права й обов'язки органів влади різних рівнів у питаннях місцевих фінансів; порядок місцевого оподаткування; механізм субсидування місцевих бюджетів із загальнодержавних коштів; порядок складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів.

З виходом Тимчасового положення, а також документів, що доповнювали його, і пізніше у 1924 р. — нового Тимчасового положення про місцеві фінанси змінилась дохідна і видаткова частини місцевих бюджетів. За рахунок коштів місцевих бюджетів тепер повністю фінансувалося утримання закладів і проведення заходів місцевого значення з народної освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, комунального господарства, дорожнього будівництва, місцевого транспорту, а також значна частина витрат на утримання закладів місцевого управління, суду та охорону громадського порядку.

Позики як дохідне джерело місцевих бюджетів вперше набули значних обсягів у 1924—1925 рр.У 1924 р. відбулося оформлення системи місцевих бюджетів, які поділялися на три основні групи залежно від покладених на них завдань і механізму бюджетного регулювання: 1) регулюючі бюджети (губернські, обласні, республіканські, окружні тощо); 2) міські бюджети (всіх міст); 3) низові бюджети (волосні, районні, сільські).

Положення про місцеві фінанси 1926 р. відіграло важливу роль у становленні місцевих фінансів, у результаті його введення:

—      були приведені у відповідність видатки, покладені на місцеві бюджети і надані їм дохідні джерела;

—      зміцнилась дохідна частина місцевих бюджетів за рахунок визначення джерел власних доходів, надання відрахувань від загальнодержавних податків і надбавок до окремих загальнодержавних податків;

—      місцеві бюджети були звільнені від окремих видатків, які передавалися до державного бюджету;

—      внаслідок названих заходів склалися умови для забезпечення бездефіцитності місцевих бюджетів;

—      був визначений механізм бюджетного регулювання і започаткувалася практика формування субвенційних фондів і фондів регулювання.

У наступні роки у видатковій частині місцевих бюджетів України відбулися деякі зміни порівняно з 1923—1925 рр. Так, у структурі видатків на перше місце вийшли культурно-соціальні видатки, які за темпами зростання переважали усі інші групи і досягли 48,1 % сукупних видатків у 1928—1929 бюджетному році проти 28,9 % у 1923—1924 бюджетному році.

Проведена у 1930 р. податкова реформа докорінно змінила розмежування доходів між окремими ланками бюджетної системи. Відповідно до зміцнення централізованих засад у керівництві економікою зростала залежність місцевих бюджетів від державного бюджету, зменшилась частка місцевих доходів, незначними за обсягами залишались місцеві податки і збори. Прийняття у 1938 р. рішення Верховної Ради СРСР про включення місцевих бюджетів, а також бюджетів державного соціального страхування, в єдиний державний бюджет стало логічним завершенням процесу централізації. Цим рішенням перекреслювався весь попередній етап становлення інституту місцевих фінансів.

З початком війни централізація бюджетних коштів набула ще більшого розмаху у зв'язку зі складними завданнями воєнного часу. У 1942 р. були встановлені такі місцеві податки і збори: а) податок з будівель; б) земельна рента; в) збір з власників транспортних засобів; г) разовий збір на колгоспних ринках.

Доходи місцевих бюджетів у період з 1940-х по 1950-ті pp. формувались за рахунок таких джерел: доходи від підприємств та майна, підвідомчого місцевим радам (від 8 до 20 %), місцеві податки і збори, по-дохідний податок з кооперації (від 14 до 22 %), відрахування від державних податків та неподаткових доходів (від 52 до 72 % ), кошти, одержані з республіканського бюджету (2—4 % ).

Наприкінці 1950-х років структура доходів окремих видів місцевих бюджетів мала певні особливості, які сформувались у той період, збереглися протягом тривалого часу і продовжують існувати на сучасному етапі:

1) переважання доходів від майна та підприємств підвідомчих місцевим радам у формуванні обласних і міських бюджетів у зв'язку із зосередженням у містах та обласних центрах основної частини комунального майна та підприємств;

2) більш відчутна роль закріплених податків, в тому числі місцевих податків та зборів, у формуванні бюджетів базового рівня: міст, селищ та сіл, тому що саме в таких населених пунктах зосереджується основна маса платників цих податків;

3) значна залежність місцевих і особливо сільських бюджетів від надходжень регуляційних податків;

4) диференціація частки дотацій в сукупних доходах місцевих бюджетів окремих видів була спричинена чинним механізмом бюджетного регулювання, згідно з яким обласні бюджети є лише транзитними у русі дотацій до бюджетів нижчого рівня.

Новий етап у розвитку місцевих бюджетів розпочався разом із прийняттям 30 жовтня 1959 р. на союзному рівні, а 30 червня 1960 р. в Україні республіканського закону про бюджетні права. Місцеві бюджети, згідно з Законом УРСР "Про бюджетні права Української PCP і місцевих Рад депутатів трудящих", визначались як складова державного бюджету Української PCP; основною метою їх було: забезпечення необхідними грошовими коштами заходів господарського і культурного будівництва, здійснюваного місцевими органами державної влади та органами державного управління. У 1960-х роках в країні проводилась економічна реформа, основною метою якої було вдосконалення господарського механізму, посилення його впливу на ефективність виробництва та якість роботи. У 1960—1980 рр. приймається низка законодавчих актів, спрямованих на посилення ролі місцевих рад, зміцнення економічної основи їх функціонування.

Тенденція сповільнення соціально-економічного розвитку країни, яка почалася з 1970-х р., і внаслідок цього — погіршення основних макро-економічних показників, змушувала уряд застосовувати нові підходи в управлінні економікою, запроваджувати ринкові важелі впливу на діяльність суб'єктів господарювання і, навіть, окремих територій (союзних республік, регіонів); вести пошук альтернативних джерел наповнення державних фондів.

Чергова низка змін у функціонуванні місцевих бюджетів розпочалася після проголошення у 1986 р. курсу на прискорення соціально-економічного розвитку і відповідно до цього визначення нових завдань рад. Серед позитивних надбань цього періоду слід назвати поглиблення демократичних засад, розширення прав місцевих рад, удосконалення взаємодії рад із підприємствами та організаціями, що діяли на їх території.

У структурі доходів і видатків місцевих бюджетів України протягом 1980-х років майже 60 % усіх надходжень становили податок з обороту та платежі державних підприємств та організацій з прибутку. Збалансування місцевих бюджетів здійснювалось за допомогою двох випробуваних методів: відсоткових відрахувань від загальнодержавних податків та надання бюджетних трансфертів (дотацій, субсидій, субвенцій). Поступова відмова наприкінці 1980-х pp. від командно-адміністративних методів управління економікою та створення необхідних умов для розвитку ринкових засад зумовили порушення питання про перехід союзних республік на самоуправління та самофінансування, що передбачало проведення змін у формуванні дохідної бази республіканських та місцевих бюджетів.

9 квітня 1990 р. приймається союзний Закон "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР", який створив необхідне підґрунтя для прийняття 5 грудня 1990 р. в Україні Закону "Про бюджетну систему Української PCP" і 7 грудня 1990 р. Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування". Одним із позитивних моментів у цих документах було чітке визначення складу доходів і видатків місцевих бюджетів. Крім того, прийняття закону від 7 грудня 1990 р. ознаменувало відродження в нашій державі інституту місцевого самоврядування.

Основні засади функціонування місцевих бюджетів полягали в такому:

1) забезпечення за допомогою місцевих бюджетів необхідними коштами фінансування заходів економічного і соціального розвитку, здійснюваних місцевими органами державної влади та органами державного управління;

2) самостійність місцевих рад у розробці, затвердженні й виконанні бюджетів;

3) самостійність місцевих рад у визначенні напрямів використання коштів місцевих бюджетів і витрачанні бюджетних коштів;

4) збільшення в межах наявних коштів норм видатків на утримання житлово-комунального господарства, закладів охорони здоров'я, народної освіти, соціального забезпечення, культури і спорту, органів внутрішніх справ, охорони природи, встановлення додаткових пільг і допомог окремим категоріям населення, тощо.

Таким чином, зміна пріоритетів соціально-економічного розвитку за останні роки існування СРСР зумовила деякі позитивні зрушення як у бюджетній системі в цілому, так і в сфері місцевих бюджетів. Проте неспроможність забезпечити ефективне функціонування економіки за допомогою виключно командних методів стала цілком очевидною. Отже, процес розвитку місцевих бюджетів України від другої половини XIX до початку XXI ст., більш узагальнено, можна поділити на такі етапи, які наведено у таблиці (Таблиця 1.2.).

1.3 Особливості формування місцевих бюджетів України та шляхи зміцнення їх дохідної бази

Економічна сутність та зміст місцевих бюджетів виявляється у формуванні грошових фондів, призначених для забезпечення діяльності місцевих органів влади та самоврядування. Від наповненості місцевих бюджетів залежать стан місцевого господарства, місцева економічна та соціальна інфраструктура, стан освіти, охорони здоров'я, житлово-комунального господарства, культури та в цілому рівень життя населення регіону.

Активний вплив місцевої вади на соціально-економічні процеси в регіоні можливий лише за умови достатнього обсягу фінансових ресурсів, що знаходяться в її розпорядженні. Оскільки основою місцевих фінансових ресурсів є місцеві бюджети (в них зосереджено більше 90% фінансових ресурсів регіону), в сучасних умовах надзвичайно важливого значення набуває обсяг та склад їх доходної частини.

Еволюція поняття доходи місцевих бюджетів у фінансовій науці пройшла тривалий шлях розвитку. До 19 ст. термін доходи місцевих бюджетів не використовувався, а доходи місцевої влади разом із доходами центральної влади трактувались як державні або публічні.

А. Сміт у своїй праці «Добробут націй. Дослідження про природу та причини добробуту націй» перший висловив доцільність розмежування державних та місцевих бюджетів і, відповідно, їх доходів. Він наголошував, що крім державного фінансового господарства існує ще й місцеве фінансове господарство, виділяючи такі види доходів, як неподаткові (доходи від капіталів, підприємств, майна держави) і податки.

Дослідження категорії доходи місцевих бюджетів продовжилось в радянські часи. Так, вчений Н. Ровенський в 1944 році вказує на цільове використання доходів місцевих бюджетів, та групуючи доходи за ознакою стягнення, він розрізняє податкові надходження та доходи, які є результатом господарської діяльності місцевих органів влади.

Найбільшого розвитку питання сутності та формування доходів місцевих бюджетів у фінансовій науці набули в часи незалежності України. Розвиток концептуальних засад доходів місцевих бюджетів в цей час тісно пов'язаний із визнанням місцевого самоврядування та розширенням фінансової незалежності місцевих органів влади. А. Бабич та Л. Павлова трактують доходи бюджетів як частину національного доходу, що централізується у бюджетах різних рівнів. Конкретизуючи джерела їх мобілізації, вони виділяють податкові та неподаткові надходження, доходи від використання майна, що є у державній та муніципальній власності.

O.P. Романенко під доходами бюджету як економічною категорією розуміє економічні відносини, що виникають у держави з юридичними і фізичними особами в процесі формування бюджетного фонду країни. Таким чином, визначення доходів бюджету в інтерпретації даного автора зводиться до наступного: це є ті грошові кошти, що надходять у розпорядження держави на безвідплатній та безповоротній основі у відповідності із діючим бюджетним і податковим законодавством. Зосереджуючись у даному визначенні на грошовому, безвідплатному та безповоротному характері бюджетних доходів. їх законодавчому регулюванні, автор, на нашу думку, не зазначає їх розподільчий та цільовий характер, склад доходів, без чого визначення розкривається не в повній мірі.

Таким чином, розглянувши різні трактування доходів місцевих бюджетів, що зустрічаються у вітчизняній і закордонній науковій літературі, зазначимо, що вони не в повній мірі розкривають зміст цього явища. Доходи місцевих бюджетів - це сукупність економічних відносин, пов'язаних з розподілом частини ВВП з приводу формування законодавчо затверджених цільових грошових фондів місцевих органів влади і самоврядування, призначених для фінансування власних і делегованих повноважень.

Склад доходів місцевих бюджетів та форми мобілізації ресурсів до місцевих бюджетів залежать від побудови фінансової та бюджетної систем, економічної моделі держави та завдань, які вирішуються суспільством у певний період його розвитку. Сукупність усіх видів доходів місцевих бюджетів, що формуються різними методами, їх взаємопов'язане застосування становить систему доходів місцевих бюджетів.

Практика наповнення місцевих бюджетів в Україні свідчить про недостатність доходів місцевих бюджетів для ефективного вирішення завдань, що стоять перед суспільством в перехідний період.

Головним джерелом доходів будь-якого бюджету є податки. В державних бюджетах зазвичай частка податкових надходжень завжди вища, ніж у місцевих. Так, у 2007 році частка податкових надходжень у Державному бюджеті України була 70,3%, а в місцевих бюджетах - 41.7%. Але якщо в 2001 році частка податкових надходжень в доходах місцевих бюджетів була на рівні 59,1% , то протягом наступних шести років вона постійно зменшувалася і в 2006 році вже була 40,8%. У 2007 та 2008 роках частка податкових надходжень поступово зростала і в 2008 році сягнула 43.1%.

Тенденція постійного зменшення частки податкових надходжень у доходах місцевих бюджетів є негативною, оскільки це звужує фінансову незалежність місцевих органів влади. Перерозподіл у структурі доходів з тенденцією до зменшення частки податкових надходжень здійснюється в основному за рахунок збільшення частки офіційних трансфертів в доходах місцевих бюджетів. Так. даний показник протягом 2001-2006 років мав стійку тенденцію до збільшення.

То ж, можемо зробити такі висновки та пропозиції:

- для зміцнення фінансової незалежності місцевих бюджетів до складу місцевих податків доцільно включити: податок на прибуток комунальних підприємств, податок на землю, плату за торговий патент на підприємницьку діяльність та єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва.

- для збільшення надходжень до місцевих бюджетів необхідно запровадити податки на нерухомість та розкіш (багатство) для фізичних осіб та віднести їх до місцевих податків. Додатковим джерелом надходжень місцевих бюджетів може стати закріплення частки загальнодержавних податків за місцевими бюджетами. Такими податками можуть бути акцизний збір з вітчизняних товарів, податок на прибуток та ПДВ.

Подальші дослідження необхідно зосередити в напрямку визначення оптимальної величини частки власних доходів місцевих бюджетів, їх складу, визначення часток відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів.

Розділ 2. Проблеми та перспективи розвитку міжбюджетних відносин

Страницы: 1, 2, 3, 4