Налоговое администрирование
Налоговое
администрирование
Одной из основных проблем государства является
обеспечение поступления в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды налогов,
сборов и иных установленных законом платежей. Финансовая деятельность
государства по получению налогов будет действенной
только в том случае, если в стране существует оптимальный механизм налогового
администрирования.
Следует отметить, что налоговое администрирование является
одним из основных элементов эффективного функционирования налоговой
системы и экономики государства в целом. Эффективность налоговой системы
обусловлена полнотой выявления источников доходов в целях обложения их налогами и минимизацией расходов
по их мобилизации и обязанности уплате.
Однако, на данный момент в нашей стране не существует
нормативно-правовых актов, регламентирующих конкретно налоговое администрирование, при этом в существующих правовых нормах
имеются значительные недостатки, пробелы, и разрабатывались они без единого
концептуального подхода к содержанию. Все это приводит к массовому уклонению от
уплаты налогов, "бегству" капитала и т.д.
Исследование теоретических и практических аспектов
администрирования налогов напрямую связано с необходимостью реформирования и
совершенствования этого института налогового права с целью обеспечения
надлежащего правового регулирования деятельности исполнительных и судебных
органов на практике, создания баланса публичных и частных интересов.
Целью налогового администрирования является исполнение
налоговой политики государства, которая проводится в отношении всех участников
правоотношений регулируемых налоговым законодательством. При этом согласие
субъекта не является обязательным и необходимым условием возникновения
налоговых правоотношений.
На настоящий момент одним из сдерживающих факторов
повышения эффективности мобилизации налогов в бюджет являются сложившиеся
методы налогового администрирования.
Обратимся к детальному рассмотрению правовой природы
администрирования налогов. Прежде всего, необходимо выяснить правовую природу
администрирования налогов, что можно сделать через взаимосвязь с другими
явлениями, через отношения, которые возникают в процессе исполнения налоговой
обязанности и обеспечения поступления налогов.
Исследование вопросов налогового администрирования
находится на начальной стадии в правовой науке. В современных официальных
документах определение термину "налоговое администрирование" не
дается.
Под администрированием толковые словари, как правило,
понимают управление посредством приказов и распоряжений, часто без учета
конкретных условий работы, существа, дела[1].
Понятие налогового администрирования отражено в работах
ученых-экономистов А.З. Дадашева, В.А. Красницкого, А.В. Лобанова, И.А.
Перонко. К сожалению, не все определения данного понятия корректны. А.З.
Дадашев, А.В. Лобанов считают, что "налоговое администрирование, как организационно-управленческая
система реализации налоговых отношений, включает совокупность форм и методов,
использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную
систему России. Основными методами налогового администрирования являются налоговое
планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Каждому из этих
методов присущи свои формы реализации, призванные обеспечивать решение
определенных задач. Целью налогового администрирования, таким образом, является
обеспечение плановых налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях
оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового
контроля"[2]. По мнению И.А.
Перонко и В.А. Красницкого, "налоговое администрирование - это система
управления государством налоговыми отношениями. Налоговые отношения являются
предметом налогового администрирования"[3].
И далее: "...понятие "налоговое администрирование" раскрывается
с двух сторон. Во-первых, это система органов управления (законодательные и
административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит процедурное
обеспечение прохождения налоговой концепции на очередной плановый период:
рассмотрение и обсуждение, утверждение в законодательном порядке. Кроме того,
они должны составлять отчеты об исполнении налогового бюджета, подвергать их
всестороннему анализу. Во-вторых, это совокупность норм и правил,
регламентирующих налоговые действия и конкретную налоговую технику, а также
определяющих меры ответственности за нарушение налогового
законодательства"[4].
С этим определением нельзя согласиться, поскольку налоговое администрирование,
по нашему мнению, является определенной правоприменительной и правореализующей
деятельностью.
Для обеспечения порядка поступления налогов недостаточно
издать нормы, в которых закреплена господствующая воля, необходимо обеспечить
подчинение граждан и организаций содержащимся в них правилам. Как справедливо
отмечает М.В. Карасева: "...добровольное исполнение налогоплательщиком его
налоговой обязанности путем собственных активных действий без помощи
государственных органов - это то, к чему, прежде всего, стремится
государство", и далее: "Что касается действий государственных
органов, направленных на обеспечение исполнения налоговой обязанности, то они
являются в системе налогового регулирования вторичными, вынужденными"[5]. Необходимо добавить, что
добровольное исполнение налоговой обязанности невозможно без встречных действий
со стороны уполномоченных органов.
Более точно, в современных условиях, можно дать следующее
определение администрирования налогов - это регламентированная законами и
другими правовыми актами организационная, управленческая деятельность
уполномоченных государственных органов и других уполномоченных законами
субъектов по обеспечению возникновения, изменения и прекращения налоговой
обязанности и обеспечению поступления налогов в бюджетную систему Российской
Федерации.
Возникающие налоговые правоотношения в первую очередь
являются организационными, т.е. направленными на исполнение процесса
правореализации. Организационная деятельность по налоговому администрированию
направлена на развитие процессуальных форм реализации прав и обязанностей
субъектов налоговых правоотношений. Объектом налогового администрирования
является исполнение налоговой обязанности.
Администрирование налогов является частью налогового
процесса и представляет взаимосвязанную совокупность процессуальных действий,
направленных на создание благоприятных условий и оказание мотивирующих
воздействий на субъект, исполняющий налоговую обязанность, а также на
обеспечение законных прав и интересов налогоплательщиков и других участников
правоотношений.
Целями налогового администрирования являются:
- исполнение налогоплательщиком налоговой обязанности;
- выполнение налоговой политики, тех задач, которые стоят
перед государством на настоящем этапе;
- укрепление налоговой дисциплины;
- упорядочение налоговых отношений.
Налоговая политика - это часть государственной политики,
основанная на существующей политической идеологии, анализе экономической
обстановки и путях развития государства. Налоговая политика характеризуется
перманентной деятельностью уполномоченных органов государственной власти и
местного самоуправления по созданию эффективного механизма правового
регулирования путем принятия соответствующих нормативных актов и направлена на
формирование доходной части бюджета, а также на развитие и регламентацию
налоговых отношений.
Частью механизма правового регулирования и средством
реализации налоговой политики является администрирование налогов.
Администрирование налогов, как
вид государственной деятельности, строится и базируется на определенных
принципах. К ним можно отнести следующие принципы:
- законности;
- равенства перед законом;
- гласности;
- добровольного исполнения налоговой обязанности;
- права на защиту субъектам налогового администрирования;
- презумпции невиновности налогоплательщика;
- эффективности;
- соблюдения налоговой тайны;
- неотвратимости юридической ответственности.
Налоговое администрирование схоже,
но не совпадает с административной деятельностью, т.к. важной чертой последней
является "принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно
осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в
административном порядке"[6].
Особенностями административной деятельности являются преобладание в управлении
приказных форм и методов, отношение вертикального подчинения. Между тем в
основании налогового администрирования лежит принцип добровольного исполнения налоговой
обязанности налогоплательщиком. Важным отличием администрирования налогов от административной деятельности
является то, что и властный уполномоченный субъект не оказывает в большинстве
случаев до определенной стадии властного воздействия, выраженного в совершении
действий, которые влекут за собой совершения другим субъектом определенных
ответных действий.
Административно-правовые отношения исключают возможность
договорных отношений типа гражданско-правовых[7],
а налоговые отношения такую возможность предоставляют. Например, по заключению
договоров налогового кредита, инвестиционного налогового кредита (ст. ст. 65 и
66 НК РФ), договора о залоге имущества (ст. 73 НК) и договора поручительства
(ст. 74 НК).
В налоговых правоотношениях больше наблюдается
отступление от главного качества административных отношений - неравенства
сторон, подчиненности одной стороны другой. Так, налогоплательщик имеет право
не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов, не
соответствующие Налоговому кодексу или иным федеральным законам, требовать в
установленном порядке возмещения в полном объеме убытков, причиненных
незаконными решениями налоговых органов или незаконными действиями
(бездействием) их должностных лиц.
Субъекты налогового правоотношения, как налогоплательщики,
так и уполномоченные органы, наделены свободой приобретать финансовые права и
обязанности лишь в том объеме, который установлен законом. Разграничение
полномочий налоговых органов и прав налогоплательщика является одной из проблем
администрирования налогов.
По мнению М.В. Карасевой и ряда других авторов,
"если в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных
образований возникнут отношения, урегулированные с помощью диспозитивного
метода, то они не будут финансово-правовыми"[8].
С этим нельзя согласиться, поскольку диспозитивный метод, в частности,
используется в отношениях по налоговому и инвестиционному налоговому кредиту.
Налогоплательщик по собственному усмотрению подает заявление о предоставлении
кредита, а налоговый орган не обязан, а может его предоставить, т.е. стороны
реализуют собственную волю. Определенная свобода дана налогоплательщику и при
выборе суммы уплачиваемых налога или налогов. Так, определенные в законе
налогоплательщики могут выбрать между общей системой налогообложения и
специальными налоговыми режимами, называемыми в
Налоговом кодексе "системами налогообложения": упрощенной системой
налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов
деятельности, системой налогообложения для сельскохозяйственных
товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) и системой
налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции. Сумма
выплачиваемого налога зависит и от учетной политики предприятия.
Если деятельность налогоплательщиков отчасти направлена
на минимизацию налогообложения, то налоговое администрирование - на максимальную мобилизацию доходов для государства.
Как отмечает С.В. Запольский: "Орган администрирования доходов, являясь
посредником между государством и плательщиком, призван создать наиболее
экономичный режим мобилизации доходов соответствующего вида в бюджет, при
котором мобилизованные в бюджет средства действительно соответствовали бы
результатам хозяйственной деятельности и экономическому положению
плательщика"[9].
Причем в качестве одного из критериев эффективности администрирования можно
считать снижение для налогоплательщика затрат труда, времени и денежных средств
в связи с выполнением им налоговой обязанности.
Под объектом правового регулирования налогового
администрирования мы понимаем то, на что направлена деятельность
уполномоченного органа, т.е. на процесс мобилизации налогов
в бюджет.
Деятельность по налоговому администрированию связана с
налогообложением, т.е. с обложением налогами. Налогообложение - наложение
определенной обязанности, обязывание к уплате, внесению денежной суммы.
В отличие от большинства других финансовых правоотношений
администрирование налогов непосредственно связано с исполнением
налогоплательщиком налоговой обязанности и реализацией имущественных
материальных норм.
Под налоговой обязанностью понимается обязанность
налогоплательщика перед государством по уплате налогов, возникающая в
соответствии с налоговым законодательством, в силу которого налогоплательщик
должен зарегистрироваться в налоговом органе, определять объекты
налогообложения, исчислять налоги и другие обязательные платежи в бюджет,
составлять налоговую отчетность, представлять ее в установленные сроки,
уплачивать налоги и другие обязательные платежи в бюджет.
Исходя из того, что принцип добросовестности участников
правоотношений следует признать межотраслевым конституционным принципом, его
конкретизация применительно к налоговым правоотношениям в виде нормы-принципа
вполне возможна[10].
Однако в силу наличия правовых позиций КС РФ и прямого действия Конституции РФ
данная новелла будет иметь всего лишь декларативный характер, а по способу
нормативного закрепления потребует несвойственной норме-принципу юридической
детализации.
О. В. Борисова делает вывод, что недобросовестное
осуществление налогоплательщиком своих прав само по себе не является
противоправным, так как законодательство не предусматривает санкции за факт
недобросовестности, выявленный и доказанный налоговым органом, поскольку
основанием привлечения налогоплательщика к налоговой ответственности является
невыполнение налоговых обязанностей, предусмотренных ст. 23 НК РФ.
П. А. Гаврилов обосновывает мнение о том, что при
злоупотреблении правом нарушается общий запрет действовать добросовестно, но
при этом само по себе поведение не будет противоправным, поскольку субъект
действует в соответствии с нормами материального права. Вместе с тем при
рассмотрении юридической конструкции признания поведения недобросовестным
возникают вопросы: представляет ли собой данное поведение разновидность
правонарушения, и если да, то какова его отраслевая принадлежность, а также
является ли отказ в защите прав мерой ответственности[11].
Страницы: 1, 2
|