Налоговое администрирование

Налоговое администрирование

Одной из основных проблем государства является обеспечение поступления в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды налогов, сборов и иных установленных законом платежей. Финансовая деятельность государства по получению налогов будет действенной только в том случае, если в стране существует оптимальный механизм налогового администрирования.

Следует отметить, что налоговое администрирование является одним из основных элементов эффективного функционирования налоговой системы и экономики государства в целом. Эффективность налоговой системы обусловлена полнотой выявления источников доходов в целях обложения их налогами и минимизацией расходов по их мобилизации и обязанности уплате.

Однако, на данный момент в нашей стране не существует нормативно-правовых актов, регламентирующих конкретно налоговое администрирование, при этом в существующих правовых нормах имеются значительные недостатки, пробелы, и разрабатывались они без единого концептуального подхода к содержанию. Все это приводит к массовому уклонению от уплаты налогов, "бегству" капитала и т.д.

Исследование теоретических и практических аспектов администрирования налогов напрямую связано с необходимостью реформирования и совершенствования этого института налогового права с целью обеспечения надлежащего правового регулирования деятельности исполнительных и судебных органов на практике, создания баланса публичных и частных интересов.

Целью налогового администрирования является исполнение налоговой политики государства, которая проводится в отношении всех участников правоотношений регулируемых налоговым законодательством. При этом согласие субъекта не является обязательным и необходимым условием возникновения налоговых правоотношений.

На настоящий момент одним из сдерживающих факторов повышения эффективности мобилизации налогов в бюджет являются сложившиеся методы налогового администрирования.

Обратимся к детальному рассмотрению правовой природы администрирования налогов. Прежде всего, необходимо выяснить правовую природу администрирования налогов, что можно сделать через взаимосвязь с другими явлениями, через отношения, которые возникают в процессе исполнения налоговой обязанности и обеспечения поступления налогов.

Исследование вопросов налогового администрирования находится на начальной стадии в правовой науке. В современных официальных документах определение термину "налоговое администрирование" не дается.

Под администрированием толковые словари, как правило, понимают управление посредством приказов и распоряжений, часто без учета конкретных условий работы, существа, дела[1].

Понятие налогового администрирования отражено в работах ученых-экономистов А.З. Дадашева, В.А. Красницкого, А.В. Лобанова, И.А. Перонко. К сожалению, не все определения данного понятия корректны. А.З. Дадашев, А.В. Лобанов считают, что "налоговое администрирование, как организационно-управленческая система реализации налоговых отношений, включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России. Основными методами налогового администрирования являются налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Каждому из этих методов присущи свои формы реализации, призванные обеспечивать решение определенных задач. Целью налогового администрирования, таким образом, является обеспечение плановых налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля"[2]. По мнению И.А. Перонко и В.А. Красницкого, "налоговое администрирование - это система управления государством налоговыми отношениями. Налоговые отношения являются предметом налогового администрирования"[3]. И далее: "...понятие "налоговое администрирование" раскрывается с двух сторон. Во-первых, это система органов управления (законодательные и административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит процедурное обеспечение прохождения налоговой концепции на очередной плановый период: рассмотрение и обсуждение, утверждение в законодательном порядке. Кроме того, они должны составлять отчеты об исполнении налогового бюджета, подвергать их всестороннему анализу. Во-вторых, это совокупность норм и правил, регламентирующих налоговые действия и конкретную налоговую технику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства"[4]. С этим определением нельзя согласиться, поскольку налоговое администрирование, по нашему мнению, является определенной правоприменительной и правореализующей деятельностью.

Для обеспечения порядка поступления налогов недостаточно издать нормы, в которых закреплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчинение граждан и организаций содержащимся в них правилам. Как справедливо отмечает М.В. Карасева: "...добровольное исполнение налогоплательщиком его налоговой обязанности путем собственных активных действий без помощи государственных органов - это то, к чему, прежде всего, стремится государство", и далее: "Что касается действий государственных органов, направленных на обеспечение исполнения налоговой обязанности, то они являются в системе налогового регулирования вторичными, вынужденными"[5]. Необходимо добавить, что добровольное исполнение налоговой обязанности невозможно без встречных действий со стороны уполномоченных органов.

Более точно, в современных условиях, можно дать следующее определение администрирования налогов - это регламентированная законами и другими правовыми актами организационная, управленческая деятельность уполномоченных государственных органов и других уполномоченных законами субъектов по обеспечению возникновения, изменения и прекращения налоговой обязанности и обеспечению поступления налогов в бюджетную систему Российской Федерации.

Возникающие налоговые правоотношения в первую очередь являются организационными, т.е. направленными на исполнение процесса правореализации. Организационная деятельность по налоговому администрированию направлена на развитие процессуальных форм реализации прав и обязанностей субъектов налоговых правоотношений. Объектом налогового администрирования является исполнение налоговой обязанности.

Администрирование налогов является частью налогового процесса и представляет взаимосвязанную совокупность процессуальных действий, направленных на создание благоприятных условий и оказание мотивирующих воздействий на субъект, исполняющий налоговую обязанность, а также на обеспечение законных прав и интересов налогоплательщиков и других участников правоотношений.

Целями налогового администрирования являются:

- исполнение налогоплательщиком налоговой обязанности;

- выполнение налоговой политики, тех задач, которые стоят перед государством на настоящем этапе;

- укрепление налоговой дисциплины;

- упорядочение налоговых отношений.

Налоговая политика - это часть государственной политики, основанная на существующей политической идеологии, анализе экономической обстановки и путях развития государства. Налоговая политика характеризуется перманентной деятельностью уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления по созданию эффективного механизма правового регулирования путем принятия соответствующих нормативных актов и направлена на формирование доходной части бюджета, а также на развитие и регламентацию налоговых отношений.

Частью механизма правового регулирования и средством реализации налоговой политики является администрирование налогов.

Администрирование налогов, как вид государственной деятельности, строится и базируется на определенных принципах. К ним можно отнести следующие принципы:

- законности;

- равенства перед законом;

- гласности;

- добровольного исполнения налоговой обязанности;

- права на защиту субъектам налогового администрирования;

- презумпции невиновности налогоплательщика;

- эффективности;

- соблюдения налоговой тайны;

- неотвратимости юридической ответственности.

Налоговое администрирование схоже, но не совпадает с административной деятельностью, т.к. важной чертой последней является "принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке"[6]. Особенностями административной деятельности являются преобладание в управлении приказных форм и методов, отношение вертикального подчинения. Между тем в основании налогового администрирования лежит принцип добровольного исполнения налоговой обязанности налогоплательщиком. Важным отличием администрирования налогов от административной деятельности является то, что и властный уполномоченный субъект не оказывает в большинстве случаев до определенной стадии властного воздействия, выраженного в совершении действий, которые влекут за собой совершения другим субъектом определенных ответных действий.

Административно-правовые отношения исключают возможность договорных отношений типа гражданско-правовых[7], а налоговые отношения такую возможность предоставляют. Например, по заключению договоров налогового кредита, инвестиционного налогового кредита (ст. ст. 65 и 66 НК РФ), договора о залоге имущества (ст. 73 НК) и договора поручительства (ст. 74 НК).

В налоговых правоотношениях больше наблюдается отступление от главного качества административных отношений - неравенства сторон, подчиненности одной стороны другой. Так, налогоплательщик имеет право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов, не соответствующие Налоговому кодексу или иным федеральным законам, требовать в установленном порядке возмещения в полном объеме убытков, причиненных незаконными решениями налоговых органов или незаконными действиями (бездействием) их должностных лиц.

Субъекты налогового правоотношения, как налогоплательщики, так и уполномоченные органы, наделены свободой приобретать финансовые права и обязанности лишь в том объеме, который установлен законом. Разграничение полномочий налоговых органов и прав налогоплательщика является одной из проблем администрирования налогов.

По мнению М.В. Карасевой и ряда других авторов, "если в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований возникнут отношения, урегулированные с помощью диспозитивного метода, то они не будут финансово-правовыми"[8]. С этим нельзя согласиться, поскольку диспозитивный метод, в частности, используется в отношениях по налоговому и инвестиционному налоговому кредиту. Налогоплательщик по собственному усмотрению подает заявление о предоставлении кредита, а налоговый орган не обязан, а может его предоставить, т.е. стороны реализуют собственную волю. Определенная свобода дана налогоплательщику и при выборе суммы уплачиваемых налога или налогов. Так, определенные в законе налогоплательщики могут выбрать между общей системой налогообложения и специальными налоговыми режимами, называемыми в Налоговом кодексе "системами налогообложения": упрощенной системой налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, системой налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог) и системой налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции. Сумма выплачиваемого налога зависит и от учетной политики предприятия.

Если деятельность налогоплательщиков отчасти направлена на минимизацию налогообложения, то налоговое администрирование - на максимальную мобилизацию доходов для государства. Как отмечает С.В. Запольский: "Орган администрирования доходов, являясь посредником между государством и плательщиком, призван создать наиболее экономичный режим мобилизации доходов соответствующего вида в бюджет, при котором мобилизованные в бюджет средства действительно соответствовали бы результатам хозяйственной деятельности и экономическому положению плательщика"[9]. Причем в качестве одного из критериев эффективности администрирования можно считать снижение для налогоплательщика затрат труда, времени и денежных средств в связи с выполнением им налоговой обязанности.

Под объектом правового регулирования налогового администрирования мы понимаем то, на что направлена деятельность уполномоченного органа, т.е. на процесс мобилизации налогов в бюджет.

Деятельность по налоговому администрированию связана с налогообложением, т.е. с обложением налогами. Налогообложение - наложение определенной обязанности, обязывание к уплате, внесению денежной суммы.

В отличие от большинства других финансовых правоотношений администрирование налогов непосредственно связано с исполнением налогоплательщиком налоговой обязанности и реализацией имущественных материальных норм.

Под налоговой обязанностью понимается обязанность налогоплательщика перед государством по уплате налогов, возникающая в соответствии с налоговым законодательством, в силу которого налогоплательщик должен зарегистрироваться в налоговом органе, определять объекты налогообложения, исчислять налоги и другие обязательные платежи в бюджет, составлять налоговую отчетность, представлять ее в установленные сроки, уплачивать налоги и другие обязательные платежи в бюджет.

Исходя из того, что принцип добросовестности участников правоотношений следует признать межотраслевым конституционным принципом, его конкретизация применительно к налоговым правоотношениям в виде нормы-принципа вполне возможна[10]. Однако в силу наличия правовых позиций КС РФ и прямого действия Конституции РФ данная новелла будет иметь всего лишь декларативный характер, а по способу нормативного закрепления потребует несвойственной норме-принципу юридической детализации.

О. В. Борисова делает вывод, что недобросовестное осуществление налогоплательщиком своих прав само по себе не является противоправным, так как законодательство не предусматривает санкции за факт недобросовестности, выявленный и доказанный налоговым органом, поскольку основанием привлечения налогоплательщика к налоговой ответственности является невыполнение налоговых обязанностей, предусмотренных ст. 23 НК РФ.

П. А. Гаврилов обосновывает мнение о том, что при злоупотреблении правом нарушается общий запрет действовать добросовестно, но при этом само по себе поведение не будет противоправным, поскольку субъект действует в соответствии с нормами материального права. Вместе с тем при рассмотрении юридической конструкции признания поведения недобросовестным возникают вопросы: представляет ли собой данное поведение разновидность правонарушения, и если да, то какова его отраслевая принадлежность, а также является ли отказ в защите прав мерой ответственности[11].

Страницы: 1, 2