Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ. Этим же законом определяется соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

2. Формы прямого волеизъявления граждан и работа органов муниципального самоуправления

2.1 Общая характеристика форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

Под формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления понимаются способы и средства реализации жителями муниципальных образований вопросов местного значения без использования в качестве промежуточных звеньев каких-либо органов муниципальной власти или должностных лиц и без получения ими властных полномочий. Эти формы предназначены для личного, прямого, непосредственного участия граждан России в осуществлении местного самоуправления.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. закрепляет обширный перечень форм непосредственного участия населения МО в решении вопросов местного значения[6]. В нем четко выделяются следующие формы:

1) местный референдум;

2) муниципальные выборы;

3) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам преобразования или изменения границ муниципального образования;

4) сходы граждан;

5) правотворческая инициатива граждан;

6) территориальное общественное самоуправление;

7) публичные слушания;

8) собрания граждан;

9) конференции граждан или собрания делегатов;

10) опросы граждан;

11) обращения граждан в органы местного самоуправления.

Однако жизнь муниципальных образований, самодеятельность местного населения намного богаче абстрактных юридических форм. Практика местного самоуправления в России может выработать самые разнообразные формы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. Поэтому закон допускает использование и иных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Они могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований.

Ведущее место среди форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления занимают референдум и муниципальные выборы. Как говорится в ст. 3 Конституции РФ, референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа[7].

В отечественной литературе долгое время велись дискуссии по вопросу классификации местных референдумов. Большинство ученых склонялось к мнению, что их можно подразделить в зависимости от юридической силы принимаемых на референдуме решений на два вида: обязательные и консультативные.

Противоречивый характер доктринального толкования института референдума нашел свое отражение в содержании регионального законодательства. Практически во всех законах субъектов Федерации о местном референдуме подчеркивается, что решения, принятые местным референдумом, являются общеобязательными для исполнения и могут быть отменены только местным референдумом. Федеральный закон 2003 г. не предусматривает проведение консультативных референдумов на местном уровне. Для выявления и учета мнения населения муниципальных образований может использоваться такая форма непосредственной демократии, как опросы граждан (ст. 31). Это дает возможность рассматривать местный референдум как голосование граждан по важным вопросам местного значения, результатом которого становится решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально-правовых отношений.

Самая распространенная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления — муниципальные выборы, которые проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Таким путем формируются как представительные органы местного самоуправления, так и органы, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции муниципальной власти. Непосредственно населением избираются депутаты, члены иных выборных органов, выборные должностные лица местного самоуправления. Государство обеспечивает конституционные права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Благодаря этому все граждане участвуют в формировании системы представительной демократии на муниципальном уровне.

Весьма эффективной формой непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления в России может стать голосование граждан по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Федеральный закон 2003 г. не только предусмотрел возможность отзыва названных лиц, но и закрепил правовой механизм его проведения. Основаниями отзыва могут послужить лишь конкретные противоправные решения или действия (бездействие), подтвержденные в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечить им возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

В науке конституционного права голосование граждан по вопросу передачи части территории государства называется плебисцитом. Очевидно назрела необходимость выделить в числе форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления и муниципальный плебисцит. По аналогии с национальным плебисцитом его можно рассматривать как голосование по территориальным изменениям муниципального образования.

Одной из самых доступных форм участия населения небольших сельских округов в осуществлении местного самоуправления являются сходы граждан. Они созываются в каждом поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек и выполняют функции представительных органов муниципальных образований, в том числе и по осуществлению их исключительных полномочий. Решения сходов граждан носят императивный характер и подлежат обязательному исполнению.

Жесткая регламентация на федеральном уровне численности населения муниципальных образований, в которых проводятся сходы граждан, может отрицательно сказаться на эффективности решения жизненно важных вопросов. Если численность жителей поселения превышает хотя бы на единицу установленную законом норму, то эта форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления становится уже неприменимой. Требуется формировать представительный орган муниципального образования. Это в какой-то степени сужает демократические начала самоуправления, ведет к расточительству общественно необходимого труда. Поэтому населению необходимо предоставить право самостоятельно определять в уставе муниципального образования, в каком поселении осуществлять местное самоуправление в форме схода граждан.

Для решения вопросов местного значения нередко принимаются муниципальные правовые акты. В муниципальных образованиях, где власть максимально приближена к населению, граждане могут компетентно судить о том, какой акт нужно издать для урегулирования социальной ситуации. В этой связи на муниципальном уровне может быть востребована в первую очередь такая форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления, как правотворческая инициатива граждан. Она представляет собой внесение населением в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Проекты подлежат обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта. О результатах рассмотрения проекта муниципального правового акта доводится через инициативную группу граждан до сведения населения.

Традиционной для России формой непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление (ТОС). Как форма самоорганизации населения для удовлетворения личных и общинных интересов оно зародилось в Киевской Руси и развивалось на протяжении всей истории Российского государства.

В своем современном виде ТОС стало связующим звеном между жителями муниципальных образований и органами местного самоуправления. В системе институтов местного самоуправления ТОС занимает пограничное положение, обладая качествами органа публичной власти и самодеятельного объединения граждан. Оно служит формой самоорганизации граждан по месту жительства для осуществления инициатив населения, направленных на решение вопросов местного значения. Жители непосредственно или через создаваемые ими органы ТОС самостоятельно и под свою ответственность решают на локальном уровне жизненно важные вопросы микрорайона, квартала, улицы или дома. На принципах самоорганизации они обеспечивают охрану окружающей природной среды, поддерживают в надлежащем состоянии жилищный и нежилой фонд, проводят озеленение территории, оказывают помощь в воспитании детей и молодежи, осуществляют контроль за соблюдением прав потребителей и т.п. Мнение органов ТОС учитывается при принятии муниципальных правовых актов.

В советский период истории России широко практиковалось обсуждение проектов решений местных Советов. Оно послужило прообразом современных публичных слушаний как одной из важных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

На публичные слушания в обязательном порядке выносятся определенные законом проекты решений представительных органов муниципальных образований, а также наиболее значимые вопросы местной жизни. Учет предложений их участников позволяет повысить качество муниципальных правовых актов, обеспечить прямую и обратную связь между населением и представительными органами местного самоуправления, сформировать у граждан чувство ответственности за реализацию принятых решений.

Близкими по своему содержанию формами непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления являются собрания и конференции граждан (собрания делегатов). Под ними понимаются формы совместного публичного обсуждения и решения общественно значимых вопросов жителями на определенной части территории муниципального образования. Различия между ними можно провести по кругу субъектов местного самоуправления. В собраниях граждан по месту жительства могут участвовать все желающие, а в конференциях — выборные делегаты, наделенные правом решающего голоса.

Собрания и конференции граждан созываются для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления ТОС. Решения, принятые на собраниях и конференциях граждан, носят консультативный характер.

В целях выявления мнения населения по важнейшим вопросам местной жизни проводятся опросы граждан. Они представляют собой форму непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления путем дачи письменных ответов на вопросы о приоритетах деятельности органов муниципальной власти, эффективности использования бюджетных средств, характере принимаемых решений, расширении социальной базы местного самоуправления и т.п. Без использования этой формы нельзя собрать доброкачественную информацию о субъективном мнении граждан по решению вопросов местной жизни, оптимальности проекта муниципального правового акта, способах и средствах его реализации, оценке эффективности. В заполнении опросных листов имеют право участвовать все жители муниципального образования или определенной части его территории, обладающие избирательными правами.

Широко известной и одобренной на практике формой непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления являются индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы муниципальной власти и к их должностным лицам. Если в органах местного самоуправления хорошо поставлена аналитическая работа содержания жалоб, заявлений и предложений граждан, то по ее результатам можно очертить круг наиболее острых проблем, требующих принятия стратегических решений, отобрать все ценные рекомендации по совершенствованию муниципального законодательства и практики его применения, повышению эффективности работы органов и должностных лиц местного самоуправления. Но главное заключается в том, что, удовлетворяя жалобы и заявления граждан, органы местного самоуправления вместе с тем решают и жизненно важные вопросы населения муниципальных образований[8].

2.2 Местный референдум

Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации местный референдум определяется как форма прямого волеизъявления граждан, посредством которой осуществляется местное самоуправление. Этот референдум проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах МО, в целях решения вопросов местного значения. Он является способом решения вопросов местного значения.

Федеральное законодательство предъявляет к вопросам, выносимым на местный референдум, ряд требований.

1. Требование соответствия компетенции. Местный референдум проводится исключительно в целях решения вопросов местного значения непосредственно населением.

2. Требование соответствия функции референдума. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ устанавливает перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум[9]. К их числу отнесены следующие вопросы:

■ досрочное прекращение или продление срока полномочий органов местного самоуправления, приостановление осуществления ими своих полномочий, проведение досрочных выборов в органы местного самоуправления либо отсрочка указанных выборов;

■ персональный состав органов местного самоуправления;

■ избрание депутатов и должностных лиц, утверждение, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц, а также дача согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

■ принятие или об изменение местного бюджета, исполнение и изменение финансовых обязательств муниципального образования;

■ принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

3. Требование соответствия законодательству. Вопросы местного референдума не должны:

■ противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;

■ ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина.

4. Требование к формулированию вопроса, выносимого на местный референдум. Вопрос, выносимый на местный референдум, должен быть сформулирован таким образом чтобы исключалось:

■ возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было дать только однозначный ответ;

■ неопределенность юридических последствий принятого на местном референдуме решения.

5. Требования соблюдения особых конституционно-правовых режимов. Местный референдум не может быть назначен и проведен в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5