ü    удосконалення методики обчислення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, у результаті перегляду наявних і введення нових коригувальних коефіцієнтів для врахування особливостей адміністративно-територіальних одиниць та методики обчислення обсягів субвенцій соціального характеру з державного бюджету місцевим бюджетам;

ü    передбачення у державному бюджеті коштів для місцевих бюджетів на зменшення диференціації у забезпеченні місцевих бюджетів коштами для виконання делегованих повноважень;

ü    запровадження нового механізму формування місцевих бюджетів через передачу на договірних засадах повноважень відповідних рад щодо складання та виконання бюджетів територіальних громад сіл, селищ і міст районного значення, у яких питома вага дотації вирівнювання на плановий бюджетний період становить понад 70 % обсягу загального фонду відповідного бюджету, відповідній райдержадміністрації (міському виконавчому комітету);

ü    посилення стимулювання органів місцевого самоврядування до нарощування дохідної бази, для чого необхідно: здійснити обчислення додаткового фінансового ресурсу, що залишається у розпорядженні місцевих бюджетів, з урахуванням стану виконання прогнозного обсягу доходів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, за три останніх звітних періоди; передбачити у державному бюджеті кошти для розподілу між місцевими бюджетами, які отримують дотацію вирівнювання та щороку нарощують свою дохідну базу; спрямувати частину коштів від збільшення надходжень до державного бюджету на соціально-економічний розвиток регіонів, що забезпечили таке збільшення.

Для оцінки точності визначених завдань спочатку необхідно проаналізувати сучасний стан міжбюджетних відносин в Україні й окреслити основні напрями їх реформування, а вже потім зробити висновок, наскільки правомірним є спрямування зусиль фінансових органів на досягнення окреслених цільових векторів діяльності до 2011 р.

Найбільш актуальне питання сьогодні – посилення рівня функціонального розмежування дохідної частини державного та місцевих бюджетів. Дохідні джерела державного та місцевих бюджетів формуються за принципом мінімізації розподілу загальнодержавних дохідних джерел та максимізації доходів від конкретних видів платежів. На сьогодні дохідні платежі, закріплені за державним бюджетом, мають вищий рівень залежності від макроекономічних процесів, а отже – вищий ступінь ризику їх невиконання. До доходів, які закріплюються за бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, належать податки і збори, що мають стабільне джерело надходжень: податок із доходів фізичних осіб, плата за землю, транспортний збір, місцеві податки і збори, єдині податки та ін.

Надходження доходів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (доходи “першого кошика”), у 2008 р. становили 26 484,5 млн грн, що на 6 654,3 млн грн, або на 33,6 % більше, ніж у 2007 р. Зазначене обумовлено зростанням обсягу надходжень від податку з доходів фізичних осіб. У 2008 р. частка цього податку в доходах “першого кошика” становила 86,1 %, що на 3 в. п. більше, ніж у 2007 р.[4]

У 2008 р. розрахункові показники МФУ перевиконано на 2 142 млн грн, або на 8,8 %. Із 691 місцевого бюджету, які мають прямі стосунки з державним бюджетом, розрахункові показники МФУ на 2008 р. недовиконали 76 місцевих бюджетів. Найнижчий рівень виконання розрахункових показників МФУ на 2008 р. становить 84,7 % бюджету Новомосковського району Дніпропетровської області, 85,5 % – бюджету м. Кіровська, Луганської області та 85,8 % – бюджету м. Первомайська Харківської області. Найвищого рівня виконання показників МФУ досягли бюджети м. Новодністровська Чернівецької області – 152,2 %, Калуського району Івано-Франківської області – 169,6 % та бюджет Чигиринського району Черкаської області – 206,3 %.

Доходи, що не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів (доходи “другого кошика”) у 2008 р. становили 4 374,8 млн грн, що на 1 814,5 млн грн, або на 70,9 % більше, ніж у 2007 р. Розрахункові показники МФУ на 2008 р. за цими надходженнями перевиконано на 631 млн грн, або на 16,9 %. Найбільшу питому вагу в доходах “другого кошика” займає плата за землю. У звітному періоді вона становила 56,6 %.

На 1 січня 2009 р. сума податкового боргу (недоїмка із податків і зборів, що зараховуються до місцевих бюджетів) становила 613,9 млн грн і зменшилася на 31,4 млн грн (на 7,9 %) порівняно з 2007 р. Зменшення недоїмки відбулося за рахунок спеціального фонду на 41,8 млн грн (36,6 %), а за загальним фондом така недоїмка зросла на 10,5 млн грн (2 %). Зростання суми недоїмки відбулося в основному за рахунок податку на прибуток підприємств комунальної власності на 58,2 млн грн (74,4 %) та податку на доходи фізичних осіб – на 12 млн грн. (11,5 %). Зменшено обсяг боргу із фіксованого сільськогосподарського податку – на 26,6 млн грн, (38,9 %), плати за землю – на 34,7 млн грн (14,5 %).

Найбільший обсяг недоїмки загального фонду станом на 1 січня 2009 р. становив із плати за землю 204,8 млн грн, або 37,8 % боргу за загальним фондом місцевих бюджетів, податку на прибуток підприємств комунальної власності – 136,4 млн грн (25 %) та податку з доходів фізичних осіб – 116 млн грн (21,4 %).

Структура доходів загального фонду місцевих бюджетів у 2008 році порівняно з минулим роком істотно не змінилась. Податкові надходження у структурі доходів місцевих бюджетів становили 77,6 % усіх надходжень, що менше попереднього року на 0,2 в. п. (рис. 1).

Рис. 1. Структура фактичних доходів місцевих бюджетів загального фонду за 2007-2008 рр.

Порівняно з даними за 2009 р., обсяг податкових надходжень збільшився на 36 % і досягнув 30 931,5 млн грн. Таке істотне збільшення надходжень було досягнуто за рахунок зростання обсягів надходжень від податку з доходів фізичних осіб. У 2008 р. до місцевих бюджетів надійшло 4 790,7 млн грн неподаткових надходжень, що на 1 249 млн грн, або на 35,3 %, більше показника 2007 р. У 2008 р. порівняно з 2005 р. у структурі неподаткових надходжень відбулися зміни стосовно часток доходів від власності та підприємницької діяльності – на 4,5 в. п. та інших неподаткових надходжень – на 4,7 в. п. Водночас зменшилася частка власних надходжень бюджетних установ на 6,7 в. п. У 2008 році до місцевих бюджетів надійшло 2 663,6 млн грн доходів від операцій із капіталом, що на 584,8 млн грн, або на 28,1 %, більше за аналогічний період 2007 р.

Основною причиною збільшення надходжень доходів від операцій з капіталом стало зростання надходжень від продажу землі й нематеріальних активів. Як показує практика, надмірне використання надходжень від продажу земельних ділянок може мати негативні наслідки за відсутності стратегії розвитку території місцевої громади (згідно з інформацією Міністерства регіонального розвитку та будівництва, необхідне поновлення генеральних планів розвитку населених пунктів нині здійснено менш ніж на 1 % їх загальної кількості). За таких умов активізація продажу земельних ділянок може призвести до необхідності їх повторного викупу в майбутньому за значно вищими ринковими цінами.

У сфері міжбюджетних відносин актуальним є питання розмежування видаткових повноважень між рівнями бюджетної системи і поділом їх на власні й закріплені. Обсяг сукупних видатків місцевих бюджетів за 2008 р. становив 75 776,4 млн грн, що більше минулорічного показника на 23 709,1 млн грн, або на 45,5 в. п. Динаміку виконання місцевих бюджетів за видатками протягом 2004-2008 рр. наведено в табл. 1.[6]

Таблиця 1

Видатки місцевих бюджетів за січень–грудень 2004-2008 рр.

Співвідношення фактичних видатків між загальним і спеціальним фондом протягом 2004-2008 рр. поступово змінювалося в бік збільшення видатків спеціального фонду. Так, якщо в 2004 р. на частку видатків спеціального фонду припадало 14,0 %, то протягом чотирьох наступних років вона поступово збільшувалась і за результатами 2008 р. становила вже 20,9 %. Станом на 1 січня 2009 р. видаткова частина загального фонду місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів профінансована на суму 59 934,9 млн грн, або на 98,1 % від планових показників, затверджених місцевими радами на рік. Найбільшу питому вагу у видатках загального фонду місцевих бюджетів займають соціальні видатки (освіта, охорона здоров’я, соціальний захист і соціальне забезпечення, культура і мистецтво, фізична культура і спорт та державне управління), тобто видатки на делеговані державою повноваження (рис. 2 і 3).

Як показано на рис. 2, видатки на соціальну сферу та державне управління за результатами 2008 р. становили 90,7 % від усіх здійснених видатків (порівняно з 2007 р. частка цих видатків зросла на 1,1 %). Питома вага видатків на виконання інших функцій становить 9,3 %, із яких 6,1 % припадає на фінансування житлово-комунального господарства.

Рис. 2. Структура фактичних видатків місцевих бюджетів загального фонду за 2007-2008 рр.

У видатках на соціальну сферу (рис. 3) найбільшими за обсягами традиційно є видатки на освіту – 36,3 %; охорону здоров’я  25,6 %; соціальний захист і соціальне забезпечення населення  17,2 %).

Рис. 3. Структура фактичних видатків місцевих бюджетів загального фонду за функціональними напрямами за 2007-2008 рр.

Однією з найбільш важливих передумов демократичної держави є забезпечення збалансованості місцевих бюджетів, що обумовлює доцільність надання фінансової допомоги з центрального бюджету країни на їх користь у формі трансфертів. За даними Державного казначейства України за 2008 р., до місцевих бюджетів перераховано 34 150,3 млн грн, або 97,4 % від плану на 2008 р. міжбюджетних трансфертів. За оперативними даними Державного казначейства України, у 2008 році до місцевих бюджетів перераховано 34 150,3 млн грн міжбюджетних трансфертів, що становить 96,4 % річного плану. Із них до загального фонду надійшло 29 273,5 млн грн, або 99,0 % річного плану, до спеціального фонду – 4 876,8 млн грн, або 83,0 % плану на рік (Табл. 2).

Таблиця 2

Міжбюджетні трансферти, які надійшли з державного бюджету до місцевих за 2006-2008 рр.[6]

Протягом 2005-2008 рр. щорічний темп приросту обсягів трансфертів із державного бюджету місцевим бюджетам значно випереджав темп приросту доходів місцевих бюджетів. Якщо у 2005 р. темп приросту трансфертів перевищував відповідний показник за доходами місцевих бюджетів на 11,5 %, то в 2006 р. – на 14,7 %. Характерні особливості має динаміка структури міжбюджетних трансфертів. За оперативними даними Державного казначейства, за період 2007-2008 років відбулося різке скорочення частки додаткових дотацій від 14 до 3 %, істотне зростання питомої ваги субвенції капітальної спрямованості – від 4 до 10 % (рис. 4).

Рис. 4. Динаміка структури трансфертів місцевих бюджетів у 20052006 рр.

Дотації вирівнювання перераховано на суму 17 036,0 млн грн, або 99,9 % від плану. Загальний обсяг недоотриманої дотації вирівнювання становив 0,5 млн грн. Регулювання міжбюджетних відносин у цьому році передбачається Законом України ”Про Державний бюджет України на 2007 рік”. Його ст. 51 передбачає включення до доходів загального фонду Державного бюджету України, за рахунок яких здійснюється перерахування дотацій вирівнювання традиційних платежів: податок на прибуток підприємств; податок на додану вартість (без врахування бюджетного відшкодування податку на додану вартість грошовими коштами); збір за спеціальне використання лісових ресурсів державного значення тощо. Кабінет Міністрів України може здійснювати протягом 2007 р. перерозподіл загального обсягу субвенції, затвердженого місцевим бюджетам із Державного бюджету України на надання пільг, субсидій, допомоги населенню та ін.

Із метою усунення недоліків нинішньої системи місцевих бюджетів в Україні, виявлених у ході проведеного аналізу, пропонується: провести подальше вдосконалення розмежування доходів і видатків між бюджетами; всемірно зміцнювати дохідну базу місцевих бюджетів; розширити перелік власних доходів місцевих бюджетів; законодавчо визначити пріоритетність Закону України ”Про Державний бюджет” на відповідний рік перед іншими законами України та нормативними актами, указами Президента України, які вимагають збільшення видаткової частини місцевих бюджетів; із метою підвищення зацікавленості місцевих фінансових органів встановлювати план надходжень загального фонду держбюджету для кожного району та міста обласного значення і, відповідно, перераховувати додаткову дотацію від їх перевиконання (а не за умови перевиконання загалом в області); ув’язати механізм надання міжбюджетних трансфертів адміністративно-територіальним одиницям із виконанням найважливіших макроекономічних показників соціально-економічного розвитку територій.

Висновок

Виходячи з вищенаведених положень щодо стану розвитку міжбюджетних відносин, реформування системи міжбюджетних відносин має передбачати реалізацію окремих заходів за такими цілями:

1.       З метою встановлення відповідності між видатками та доходами місцевих бюджетів:

ü  активізувати економічну та господарську діяльність місцевих органів влади на підвладній території з метою збільшення частки власних та закріплених джерел доходів у місцевих бюджетах і зменшення частки трансфертів, а також збільшення загалом кількості регіонів, які не потребують трансфертів із державного бюджету;

ü  запровадити державні гарантії фінансового забезпечення виконання делегованих повноважень місцевими органамивлади;

ü  покласти в основу політики фінансового вирівнювання критерій зацікавлення бюджетів-донорів віддавати кошти, залишаючи певну частку сум перевиконання доходів у розпорядженні місцевих органів влади.

2.       З метою вдосконалення Формули розподілу обсягів міжбюджетних трансфертів:

ü  внести зміни до Формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів щодо використання індексів відносних видаткових потреб, які дають змогу враховувати місцеві особливості розвитку, зокрема, щільність населення, яке є, рівень екологічного забруднення;

ü  спростити показники та окремі формули, що використовуються при обрахунку міжбюджетних трансфертів;

ü  встановити мораторій на внесення змін до формули впродовж одного бюджетного року.

3.       З метою раціоналізації структури трансфертів:

ü  забезпечити пріоритетність надання цільових субвенцій, збільшити частку субвенцій на соціально-економічний розвиток, сформувати механізм запровадження конкурсних процедур фінансування місцевих програм;

ü  застосовувати вибірковий механізм фінансування окремих проектів, ініційованих місцевими органами влади, з наданням переваги тим, які здатні найшвидше дати економічний ефект і, відповідно, сприяти розвитку інших місцевостей.

4.       З метою впорядкування механізму забезпечення соціальних видатків:

ü  встановити жорстку відповідність між фінансуванням видатків, які спрямовані на вирішення питань місцевого значення і не враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, і обсягом власних доходів місцевих бюджетів. Інші видатки доцільно фінансувати за рахунок закріплених доходів місцевих бюджетів та міжбюджетних трансфертів, що дасть змогу уникати зустрічних фінансових потоків і посилити контроль за використанням коштів та наданням трансфертів;

ü  покласти в основу бюджетного вирівнювання нормативи соціальних стандартів надання громадянам послуг;

ü  ініціювати внесення змін до Бюджетного кодексу України: у ст. 86, ч. 1 замінити “соціальних послуг” (пункт 1) і “основних соціальних послуг” (пункт 2) на словосполучення “громадських послуг”, у ст. 98, ч. 3, пункт 2) замінити “споживачів соціальних послуг” на “споживачів громадських та соціальних послуг”.

5.       З метою заохочення територіальних громад до наповнення бюджетів, передусім у частині доходів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, і збільшення частки видатків, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів:

ü  встановити частку відрахувань від надходжень з податку на доходи фізичних осіб до другого кошика доходів місцевих бюджетів;

ü  включити до переліку видатків першого кошика видатки на соціальний захист, соціальне забезпечення, культурно-мистецькі та спортивні заходи, а також видатків на утримання об’єктів соціальної інфраструктури, що переходять у комунальну власність.

6.       З метою подальшої децентралізації бюджетної системи:

ü  упорядкувати вживання норм “міжбюджетні трансферти”, “міжбюджетні відносини” у різних законодавчих актах;

ü  розробити заходи (формування механізму, визначення відповідальних, формування інформаційної, кадрової та технічної бази) щодо встановлення прямих відносин між Державним бюджетом та бюджетами міст районного значення, сіл і селищ.

Використана література

1.                Юрій С. І. Казначейська система : [підруч.] / С. І. Юрій, В. І. Стоян, О. С. Даневич. – 2-ге вид. змін. й доп. – Т. : Карт-бланш, 2006. – С. 85.

2.                Про Концепцію державної регіональної політики : указ Президента України від 25.05.2001 № 341. – Нормативні акти України (Електрон. повнотекст. інформ.-пошук. система).

3.                Концепція реформування місцевих бюджетів, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 р. № 308-р // minfin.gov.ua.

4.                Фінансові показники виконання державного та місцевих бюджетів // www.treasury.gov.ua.

5.                Каун О.Б. Концептуальні засади формування механізму міжбюджетних відносин в Україні / О.Б. Каун // Фінанси України. – 2008. – № 7. – С. 31–38.

6.                Статистичний щорічник України за 2008 рік / Держкомстат України ; [за ред. О.Г. Осауленка]. – К. : Консультант, 2009. – 486 с.

Страницы: 1, 2