При этом наибольшие
диспропорции в первичном распределении доходов и расходов внутри субъектов
Федерации были в Ханты-Мансийском АО, где в региональном бюджете доля доходов
превышала долю расходов на 39,3 пункта и соответственно противоположный
результат был в местных бюджетах.
Такие отклонения составили
29,5 пункта в Тамбовской области, 29,4 в Кемеровской области, 26,8 в Тюменской
области, 25,0 в Камчатской области, 23,9 в Красноярском крае, 23,3 в
Республике Бурятия и 22,0 пункта в Челябинской области.
В указанных регионах
нормативные отчисления от федеральных регулирующих налогов преимущественно
оставались в региональном бюджете, а из него в основном путем безвозмездных
перечислений регулировалась бюджетная обеспеченность местных бюджетов,
увеличивая их дотационность.
С 1998 по 2000 гг. в
консолидированных бюджетах субъектов Федерации наблюдалась устойчивая тенденция
роста удельного веса доходов, закрепленных за ними полностью или частично на
постоянной (без ограничения сроком) основе: с 13,3 до 44,6%. Однако потом процесс
пошел в противоположном направлении: 2001 г. — 41,5%, 2002 г.-39,2, аза 2003
г.-35,3%.
В результате изменений в
федеральном налоговом и бюджетном законодательстве, доля налоговых доходов в
регионах снизилась с 75,3% в 1998 г. до 68,8% в 2003 г. В частности, полная
централизация НДС и акцизов на табачные изделия в федеральном бюджете; введение
нового порядка расчета налоговой базы по налогу на прибыль, позволяющего
предприятиям существенно уменьшать облагаемую прибыль; резкое снижение процентной
доли отчислений в бюджеты субъектов Федерации от налога на добычу полезных
ископаемых в виде углеводородного сырья; отмена налога с продаж, а также ряда
местных налогов и некоторые другие.
В доходах местных бюджетов
снизилась относительная величина доходов, мобилизуемых на подведомственной территории,
т.е. без учета безвозмездных перечислений из бюджетов другого уровня, с 72 0%
в 2000 г до 60,0% в 2003 г.
Доля местных налогов,
составлявшая в 2000 г. 12,6% доходов указанных бюджетов, в 2002 г. упала до
1,1, а в 2003 г.- до 0,7%.[8]
Сокращение уровня доходов,
закрепленных на постоянной основе, в доходах консолидированных бюджетов
субъектов Федерации и доли налоговой составляющей - тенденции, противоречащие
задаче наиболее полной реализации принципа реальной самостоятельности
бюджетов.
Зависимость местных бюджетов
от региональных бюджетов возрастала: безвозмездные перечисления им из этого
бюджета в среднем в их доходах составляли: 28,2% в 2000 г., 34,0% в 2001 г.,
40,6% в 2002 г. и 40 8% в 2003г.
Если в 2001 г. число
регионов, где финансовая помощь и компенсации местным бюджетам превышали 30%
их доходов, составляло 60, то в 2003 г. - 72, а при уровне свыше 40% —
количество таких регионов возросло с 43 до 50.
За эти же годы число
регионов, где зависимость местных бюджетов от регионального была выше 50%,
увеличилось с 23 до 33, а выше 60% - с 15 до 19, выше 70% - с 8 до 12 регионов.
В условиях бюджетного федерализма усиление централизации налоговых поступлений
в принципе может быть приемлемо, но если оно осуществляется не как
стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений,
а как временный маневр. Например, в особо кризисной ситуации.[9]
Поэтому необходимо иметь
критерии для определения обоснованного уровня централизации и децентрализации
средств в бюджетной системе. Такими критериями могут быть следующие:
- пределом централизации
доходов в вышестоящих уровнях бюджетной системы должна быть граница, за
которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб их
стимулирующей функции, приводя к иждивенческим настроениям на местах;
- пределом децентрализации при распределении доходов по
уровням бюджетной системы является такая грань, за которой инициатива и
самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется
усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого экономического пространства
и не отвечает сочетанию общегосударственных, региональных и местных интересов.
О недостатках действующего
механизма межбюджетных отношений свидетельствует, в частности, возросшая роль
неформализованного метода регулирования консолидированных бюджетов субъектов
Федерации и местных бюджетов через бюджетные ссуды из вышестоящих звеньев
бюджетной системы.
Они использовались не только
для покрытия ежегодно повторяющихся кассовых разрывов в связи несовпадением в
течение года по объективным причинам сроков финансирования расходов и
поступления средств в бюджет, но и для покрытия годового дефицита. Это противоречит
Бюджетному кодексу РФ, предусматривающему обязательный их возврат до конца
текущего года.
Такой порядок не соблюдался,
а не возвращенные до конца года бюджетные ссуды в нарушение Кодекса
пролонгировались федеральным центром на следующий год. Это служило сигналом
поступать таким же образом и внутри регионов. Значит, действующий механизм
межбюджетных отношений, включая разграничение по вертикали бюджетной системы
расходных обязательств и соответствующих им доходных источников, давал
серьезный сбой.
Во многих случаях в нарушение
Бюджетного кодекса РФ бюджетные ссуды уже при формировании местных бюджетов
на очередной финансовый год предусматривались в качестве источника покрытия
дефицита не в течение года, а в целом за год. То есть, заранее считалось, что
они не будут возвращены до конца года.
Это приводило к нарушению и другого положения Бюджетного
кодекса - о том, что текущие расходы не могут превышать утвержденный на
очередной год объем доходов бюджета.
2.2 Регулирование межбюджетных отношений в регионах
В современных условиях
важнейшей целью является приближение местного самоуправления к населению и
обеспечение эффективности деятельности муниципальных образований в решении
вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий.
Это требует изменения территориальных основ местного самоуправления и
совершенствования межбюджетных отношений, в частности, между субъектами
Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Эта концепция заложена в
федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (№ 131-ФЗ, 6.10,2003 г.), который обеспечивает тесную
взаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и ее
финансовой основой.
Наряду с этим в ноябре 2003
г. в Государственной Думе Российской Федерации приняты в первом чтении проект
федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс
Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации
" Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и проект
федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений",
внесенные Правительством Российской Федерации.
Проект федерального закона
"О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ а части
регулирования межбюджетных отношений" предусматривает создание и введение
начиная с 2006 г. новой системы межбюджетных отношений на основе уточнения
разграничения бюджетных и налоговых полномочий между органами власти разного
уровня, изменения бюджетного устройства и общих принципов организации
бюджетной системы разграничения налоговых доходов между бюджетами разных
уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Требования к новой системе
межбюджетных отношении состоят в следующем:
- формирование двух уровней
местных бюджетов (районного и поселенческого);
- определение перечня
собственных полномочий органов власти с "автономным" формированием
расходов их бюджетов;
- введение субвенций на
делегированные государственные полномочия;
- долгосрочное закрепление
доходов за бюджетами всех уровней;
- использование принципа
объективности при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов;
- введение "отрицательных
трансфертов";
- установление института
временной финансовой администрации.
Отметим, что предлагаемые
новой редакцией Бюджетного кодекса изменения в структуре бюджетной системы
обусловлены тем, что в соответствии с действующими нормами БК бюджетная
система Российской Федерации имеет 3 уровня, реально в большинстве субъектов РФ
присутствует 4 уровня. Так, в 24 субъектах Федерации созданы местные бюджеты 2
уровней, в 15-местные бюджеты на уровне поселений и районные
"государственные" бюджеты. Кроме того, в составе бюджетов районов
имеются сметы доходов и расходов поселков и сельских администраций.
В связи с тем, что число
уровней бюджетной системы должно соответствовать числу уровней публичной
власти, установленному федеральными законами о реформе федеративных отношений
и местного самоуправления, местные бюджеты делятся на бюджеты двух уровней:
бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий
городов федерального значения и бюджеты городских и сельских поселений. При
этом число местных бюджетов возрастет с 11-12 тыс., до 28-30 тыс.[10]
С принятием Федерального
закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в
части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04 г. № 120-ФЗ завершилось
формирование федеральной нормативно-правовой базы новой системы межбюджетных
отношений, принципы и основные элементы которой были определены Программой
развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года,
одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.01 г. №
584. В 2004-2005 гг. должна быть сформирована новая региональная
нормативно-правовая база регулирования межбюджетных отношений в субъектах
Федерации.
Новая редакция Бюджетного
кодекса РФ, реализуя принципы и требования, сформулированные в законе «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
содержит более детальное регулирование межбюджетных отношений в субъектах
Российской Федерации, в том числе целый ряд норм и требований прямого действия.
В то же время для регионов сохраняется достаточно широкая сфера
регулирования, включая определение порядка (методик) соответствующих расчетов,
в значительной степени влияющих на качество межбюджетных отношений.
Прямое федеральное
регулирование характерно, прежде всего, для разграничения расходных обязательств,
непосредственно вытекающих из единых принципов разграничения компетенции
органов публичной власти разных уровней.
Органы государственной власти
субъектов Федерации (за исключением городов Москвы и Санкт-Петербурга) не
имеют права устанавливать вопросы местного значения или предопределять объем
вытекающих из них расходных обязательств (расходов). В частности, не
допускается установление субъектами РФ каких-либо обязательных для
муниципальных образований нормативов финансирования расходов местных бюджетов
(в том числе - на предоставление натуральных льгот отдельным категориям граждан
или на выплату заработной платы муниципальных служащих и работников
муниципальных учреждений). Эти нормы призваны гарантировать самостоятельность
органов местного самоуправления в реализации своих полномочий и формировании
расходов, а также предотвратить возникновение «необеспеченных мандатов».
В то же время при наделении
органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
установление субъектами Федерации нормативов, используемых для расчета
субвенций местным бюджетам, является обязательным.
При этом следует различать
две формы такой передачи полномочий.
По двум полномочиям
(организация учебного процесса в общеобразовательных школах и предоставление
адресных жилищных субсидий малообеспеченным гражданам) федеральными законами
уже введен режим «общего делегирования» полномочий субъектов Федерации органам
местного самоуправления (муниципальных районов и городских округов). В данном
случае субъект РФ своими законами должен установить нормативы финансового
обеспечения этих полномочий (включая нормативы заработной платы учителям,
критерии и условия предоставления адресных субсидий и т.д.), предоставив
соответствующие субвенции местным бюджетам.
В отношении других полномочий
органов государственной власти субъектов РФ субъект Федерации вправе принять
решение об их делегировании органам местного самоуправления, обеспечив при
этом соблюдение установленных федеральным законодательством требований по
расчету и предоставлению субвенций.
В связи с этим следует особо
выделить случай установления законами субъектов РФ натуральных льгот
для категорий граждан (прежде всего, ветеранов труда и тружеников тыла),
социальная поддержка которых отнесена к полномочиям органов государственной
власти субъектов Федерации. Поскольку натуральные льготы (по оплате жилья и
коммунальных услуг, транспортных услуг и т.д.) как правило, предоставляются
муниципальными предприятиями и организациями, при их введении практически
неизбежным решением является делегирование их предоставления органам местного
самоуправления. В таких случаях местным бюджетам должны предоставляться
субвенции из региональных фондов компенсаций. В то же время при переводе натуральных
льгот в денежную форму субъект Федерации имеет возможность выбора между
выплатой соответствующих компенсаций непосредственно из регионального бюджета
или их выплатой из местных бюджетов за счет субвенций.
В части, касающейся
разграничения доходных источников, за местными бюджетами Бюджетным кодексом
закреплены местные налоги и минимально гарантированные, единые для всех
муниципальных образований определенного типа нормативы отчислении от
федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти
положения являются нормами прямого действия и не требуют дополнительного
регулирования субъектами Федерации.
Субъект Федерации обязан
передать местным бюджетам сверх минимальных нормативов не менее 10% налога на
доходы физических лиц. При этом ему предоставлено право выбора между
зачислением этих доходов в бюджеты поселений или муниципальных районов (либо
разделении их между этими бюджетами), а также установлением единых (без
указания срока) или дополнительных (на соответствующий финансовый год) нормативов.
В случае принятия решения о
передаче 10 или более процентов налога на доходы физических лиц местным
бюджетам по дополнительным нормативам, субъект Федерации должен будет выполнить
требования по их расчету в рамках распределения дотаций регионального фонда
финансовой поддержки поселений или соответствующей части дотаций регионального
фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. Таким
образом, в этом случае применяется расчет дополнительных нормативов отчислений
от налога на доходы физических лиц по подушевому принципу (что может
рассматриваться в качестве аналога зачисления части этого налога в местные
бюджеты по месту жительства граждан). Следует особо отметить, что установление
субъектами Федерации дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений
в местные бюджеты от других видов налогов не допускается.
Субъект РФ оправе передать
любые налоговые доходы, подлежащие зачислению и региональный бюджет, в местные
бюджеты. В этом случае единственным требованием федерального законодательства
является установление законом субъекта Федерации единых (для муниципальных
образований определенного типа) нормативов без указания срока их действия.
Аналогичные требования распространяются и на порядок передачи налоговых доходов
муниципальными районами поселениям.[11]
Страницы: 1, 2, 3, 4
|