Третья модель преобладает
в развитых европейских государствах. В странах, где принята такая модель,
вопросы развития туристской деятельности решаются в каком-либо многоотраслевом
министерстве на уровне соответствующего отраслевого подразделения. Чаще всего
это министерство с экономическим уклоном. При этом подразделение, ведающее
вопросами туризма, осуществляет свою деятельность в двух направлениях: решает
или регламентирует общие вопросы государственного регулирования (разработка
нормативно-правовой базы, координация деятельности региональной
представительной и исполнительной власти, международное сотрудничество на
межгосударственном уровне, сбор и обработка статистической информации и т.п.) и
направляет и координирует маркетинговую деятельность (участие в выставках и
международных объединениях в туристской сфере, управление туристскими представительствами
своей страны за рубежом и т.п.).
Такая модель избирательного участия государства в развитии индустрии
туризма получила условное название европейской. Целесообразно рассмотреть
европейскую модель подробнее, так как она представляется наиболее приемлемой
для России.
Центральная государственная туристская администрация в развитых
европейских странах работает в тесном взаимодействии с местными властями и
частным бизнесом. Такая схема работы оказалась весьма продуктивной с точки
зрения нахождения форм конструктивного сотрудничества и взаимодействия
административных органов различных уровней государственного и регионального
управления, а также для привлечения финансовых средств частного сектора к решению
актуальных задач развития национальной экономики. Следствием такой политики
явилось появление смешанных по форме собственности (государственно-частных)
институтов в области регулирования туристской деятельности.
Варианты реализации третьей модели управления туристским сектором
рассмотрим на примере четырех европейских стран: Франции, Испании,
Великобритании и Италии, на долю которых приходится, по данным Всемирной туристской
организации, около 1/3 мировых туристских прибытий.
Во Франции вопросы регулирования туризма относятся к компетенции
Министерства транспорта и общественных работ, в структуре которого
предусмотрены Государственный секретариат по вопросам туризма и Управление
туризма. Эти органы курируют вопросы Управления и регулирования отрасли,
инвестирования и международных отношений в сфере туризма. Кроме того,
существует еще целый ряд органов, участвующих в управлении туризмом «с правом
совещательного голоса»: Совет по туризму при Министерстве транспорта и
общественных работ, Французское агентство туристского инжиниринга и
Национальный наблюдательный совет по туризму (маркетинговые исследования и
статистика в туризме), Национальное агентство по отпускным поездкам (социальный
туризм), Национальный комитет по процветанию Франции (вопросы экологии и
озеленения городов).
На региональном уровне действуют представители центральной исполнительной
власти, решающие вопросы развития туристской сферы и подчиняющиеся
непосредственно префектам. Деятельность этих представителей направлена на
координацию местных и национальных инициатив, так как полномочия местных
властей в области туризма достаточно велики.
Продвижением образа Франции как туристского центра на международном рынке
занимается ассоциация «Maison de la France», возникшая в 1987 г. в результате
соглашения о партнерстве между местными администрациями, туристическими
фирмами, гостиницами, администрациями объектов экскурсионного показа. В
настоящее время ассоциация насчитывает около 800 членов. В штате ассоциации
«Maison de la France» более 200 сотрудников, 33 его представительства работают
в 26 странах мира. Руководящий орган ассоциации совет директоров, состоящий из
27 человек (1/3 - чиновники из госаппарата, а 2/3 - представители частного
бизнеса). Деятельность ассоциации на 60% финансируется из госбюджета.
В Испании вопросами туризма ведает Государственный секретариат по
торговле, туризму и малому бизнесу, подчиненный Министерству экономики. Кроме
Госсекретариата Министерству подчиняются: Центральная дирекция по туризму
(административные вопросы и выработка общих направлений государственной
политики в сфере туризма); гостиничная цепь «Paradores» (83 гостиницы,
размещенные в зданиях, представляющих историческую ценность); два выставочно-конгрессных
центра (в Мадриде и Малаге) и Испанский институт туризма - «Turespaca».
Полномочия Министерства экономики невелики. Такие важные функции, как
лицензирование, сертификация услуг, разработка стратегии развития туристской
индустрии, являются прерогативой местных властей. С целью координации их
деятельности в стране создан Совет по развитию туризма, в состав которого
входят представители государственных органов власти всех уровней и
представители частного бизнеса. Решения Совета носят рекомендательный характер.
Испанский институт туризма «Turespaca» занимается привлечением
иностранных туристов, осуществляя рекламную деятельность продвижение испанских
курортов за рубежом. Организация имеет широкую сеть информационных офисов в
Испании и 29 представителей в 21 стране мира. Институт полностью финансируется
из госбюджета.
В Великобритании сферу туризма возглавляет Министерство культуры, зрелищ
и спорта, которому подчиняется орган, непосредственно курирующий туризм,- «British
Tourist Authority» (ВТА). ВТА занимается привлечением иностранных туристов в
Великобританию и развитием внутреннего туризма, а также консультирует правительство
и другие государственные учреждения по вопросам туризма. Являясь по
организационно-правовой форме частнопредпринимательским институтом, ВТА наряду
с традиционной деятельностью на зарубежных рынках (распространение информации
туристического содержания, реклама, участие в выставках) предоставляет платные
консалтинговые и маркетинговые услуги, организует выставки и семинары,
осуществляет различные проекты с участием иностранного капитала, издает и
реализует путеводители, видеофильмы и другую рекламноинформационную продукцию.
Во главе ВТА стоит совет директоров из пяти человек и президент. В штате
организации около 300 человек, из которых примерно треть работает в Лондоне, а
остальные за рубежом в 26 странах мира. Более чем на ⅔ (68%) ВТА
финансируется из госбюджета.
В Италии Департамент по туризму входит в состав Министерства
производственной деятельности. Основные функции Департамента сводятся к
координации деятельности региональных турадминистраций, разработке
нормативно-правовых отраслевых документов национального характера,
исследованиям и обработке статистических данных, а также международной
деятельности (межправительственные соглашения, взаимоотношения с
международными организациями и ЕС).
Полномочия местных турадминистраций в Италии также значительно расширены.
Они ведают всеми вопросами лицензирования туристской деятельности на своей
территории, осуществляют классификацию гостиниц, имеют право продвигать и
рекламировать свои регионы внутри страны и за рубежом (рекламные мероприятия,
участие в выставках и т.п.).
Однако ведущая роль в представлении Италии на международном туристском
рынке принадлежит Национальному управлению по туризму (ENIТ), основными
функциями которого являются рекламно-информационная работа, маркетинговые
исследования, координация зарубежной деятельности местных турадминистраций.
ENIT подчиняется Департаменту по туризму и полностью финансируется из
госбюджета. В штате ENIT 200 человек, в том числе сотрудники 20
представительств в 16 странах.
По масштабам международного туризма, федеральному устройству и способу
организации туристской отрасли для России наиболее приемлема третья модель
управления. Однако для эффективного функционирования этой модели целесообразно
государственное финансирование отрасли (по меньшей мере, частичное), что
продиктовано необходимостью участия государства в формировании и продвижении национального
турпродукта, осуществлении маркетинговых исследований, рекламно-информационной
деятельности, организации и Проведении международных туристских выставок,
конференций, семинаров, формировании базового пакета инвестиционных проектов в
области развития туристской инфраструктуры и т.д.
IV.Государственная
политика международного сотрудничества в сфере туризма и рекреации
Как мы уже
сообщали, в пятницу, 23 ноября, в Госдуме РФ состоялись парламентские слушания,
посвященные государственной политике в сфере туризма RATA-news № 426 от
26.11.01). Обсуждался проект федерального закона “О туризме”, который
представлен депутатами - членами Комитета Госдумы по культуре и туризму. Вчера
мы начали рассказывать о дискуссии, возникшей вокруг законопроекта. Сегодня –
продолжение темы.
По мнению
вице-губернатора Краснодарского края Юрия Дьяченко, не должно складываться
такой ситуации, когда у федерального центра оказываются только права, а у
регионов – только ответственность. Например, как можно развивать в акватории
Черного моря туризм на маломерных судах, если для выхода яхты в море разрешение
у пограничников надо получать за сутки?
Эту тему
продолжил председатель Комитета по туризму и развитию курортов Санкт-Петербурга
Валерий Голубев. Он привел пример из области отношений собственности. Как
известно, среди памятников истории и архитектуры Петербурга множество объектов
федеральной собственности, и это затрудняет работу с ними, например,
реконструкцию некоторых зданий под гостиницы. Ведь путь аренды на условиях инвестиций
устраивает далеко не каждого потенциального инвестора. Говоря о законопроекте,
г-н Голубев заметил, что в нем, в отличие от действующего закона, даже не
расшифровано понятие “туристская индустрия”, и вообще новый документ содержит
лишь 20% нормативных положений, необходимых отрасли.
Президент РАТА
Сергей Шпилько, отдав должное большой работе по подготовке законопроекта,
проделанной депутатами и аппаратом Комитета по культуре и туризму и, в
частности, его советником Евгением Писаревским, высказался за разумное
разграничение стратегических и тактических задач в развитии туристского
законодательства. По мнению г-на Шпилько, создание нового пространного закона
прямого действия в любом случае потребует еще немало времени. И лучше это
делать без лишней спешки, разрабатывая фактически туристский кодекс страны. Что
же касается наиболее срочных задач, то их вполне можно решить путем
оперативного проведения поправок к существующему закону “Об основах туристской
деятельности”. Тем более что, в основном, они уже содержатся в соответствующем
законопроекте, подготовленном Департаментом туризма Минэкономразвития еще в
прошлом квартале. Среди них вопросы определения понятий и госрегулирования
экскурсионной деятельности, передачи сертификации туристских услуг в компетенцию
федерального органа исполнительной власти, введение финансовых гарантий
посредством, в частности, страхования гражданско-правовой ответственности
туроператоров, возобновление бюджетного финансирования загранпредставительств
по туризму и др. Времени для доработки предложений Департамента туризма много
не потребуется, и можно успешно использовать отдельные положения законопроекта,
подготовленного думским комитетом, касающиеся, например, ведения реестров
туристских ресурсов. Что же касается госполитики в области туризма, то, по
мнению Сергея Шпилько, благодаря работе того же Департамента и региональных
органов управления туризмом, сдвиги здесь есть, и серьезные.
Другое дело,
что многие проблемы госрегулирования туристской деятельности относятся к компетенции
других министерств и ведомств. Дефискализация визовой политики невозможна без
участия МИД России. Сбор доходов от туризма – вопрос больше налоговиков, чем
Департамента. Совершенствование статистики – в ведении Госкомстата.
Урегулирование отношений с природоохранными органами – Минприроды и т.д.
Необходимо найти механизм, который будет стимулировать поддержку работы
Департамента со стороны смежных министерств. А для этого, считает президент
РАТА, надо создать межведомственную комиссию по туризму. Кроме того, сказал
Сергей Шпилько, назрел момент для создания самостоятельного органа управления
туризмом на базе Департамента туризма и Росзарубежцентра (бывшего СОДа).
Вице-президент
“Центрального совета по туризму и отдыху” Александр Соколов, в свое время возглавлявший
Комитет Госдумы по туризму и спорту, поддержал предложение идти путем “прививок
“ действующему закону. Он считает, что за последние годы законодательство
сильно “подтянулось”, но в закон “Об основах туристской деятельности” ничего
нового внесено не было.
Подробнее на
тему финансовых гарантий, которые предусмотрены и в действующем законе, и в
новом законопроекте, говорила генеральный директор компании “Инна-тур” Инна
Бельтюкова. По ее мнению, в форме банковских или иных финансовых гарантий ответственность
операторов должна страховаться на сумму порядка $70-100 тыс. Интересно, что, по
мнению выступившего, следом президента “Академсервиса ДМС” Леонида Исаковича,
для фирм, занимающихся приемом иностранных туристов, эти гарантии должны быть
не меньше, чем для “выездных” компаний. Г-н Исакович считает, что вывезти
группу иностранных туристов, застрявших, например, на Камчатке или Байкале,
ничуть не проще, чем вернуть россиян, например, из Анталии. Говоря о других
проблемах организации въездного туризма, Леонид Исакович также коснулся
консульского обслуживания иностранцев, желающих посетить Россию с туристскими
целями, отмены групповых тарифов на железнодорожном транспорте и т.д. При этом
он отметил, что в рамках одного закона эти проблемы решить невозможно, надо
идти путем поправок к действующему законодательству. Г-н Исакович также
поддержал идею создания межведомственной комиссии по туризму.
Ректор
московского Института туризма и гостеприимства Александр Федулин отметил, что в
тексте нового закона вопросам подготовки кадров уделено еще меньше внимания,
чем в предыдущем. А заместитель генерального директора гостиницы “Балчуг
Кемпински” Александр Бобылев сорвал аплодисменты зала за весьма остроумный
анализ главы, посвященной гостиничному обслуживанию. Мало того, что он отметил
непоследовательность и беспорядочность в терминологии, но также
парадоксальность некоторых пунктов, которые противоречат не только здравому
смыслу, но и гражданскому кодексу РФ.
Подводя итоги
дискуссии, заместитель министра экономического развития и торговли РФ Владимир
Стржалковский сообщил, что работа по созданию межведомственной комиссии по
туризму уже ведется, соответствующие предложения разосланы в различные
инстанции. Что касается нового закона, то его принятие действительно важно для
отрасли, однако, судя по всему, сделать это до лета 2002 года, как
планировалось, не удастся. Поэтому г-н Стржалковский считает целесообразным
внести поправки в действующий закон «Об основах туристской деятельности», чтобы
затем спокойно дорабатывать новый.
Остается
добавить, что слушания действительно способствовали выработке федеральной
позиции по злободневному вопросу. Вызывает удивление только то, что довольно
большое место в дискуссии было уделено рассуждениям, будто туризм является не
отраслью экономики, а межотраслевым хозяйственным комплексом. На наш взгляд, с
точки зрения разделения труда туризм – это и отрасль экономики, и межотраслевой
комплекс. И одно совершенно не противоречит другому.
Проблемы в
правовом регулировании туризма в России, устаревшие нормы межправительственного
Соглашения с КНР о безвизовых групповых туристических поездках, отсутствие
Федеральной Программы развития туризма, непроработанность организации
лицензирования – вот проблемы, которые назрели и без их скорейшего развития
сложно говорить о дальнейшем развитии отрасли.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
|