1) установление определенного порядка действий — предписание к действию
в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными
правовыми нормами (в большей мере — административно-правовыми). Например,
государственные служащие должны соблюдать положения соответствующей должностной
инструкции, раздела законов, в которых перечисляются их обязанности.
Должностные лица осуществляют установленный в различных правовых документах
порядок конкретных действий, например: совершение последовательных действий по
рассмотрению дел о нарушениях таможенных правил; контроль и надзор,
лицензирование, стандартизацию и сертификацию товаров и услуг и т. д.;
2) запрещение определенных действий. Если государственные служащие не
соблюдают его, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер
государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;
3) предоставление субъекту государственно-служебных отношений (государственному
служащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностного
поведения, предусмотренных различными правовыми нормами. Например, начальник
органа внутренних дел принимает решение о наложении на лицо административного
взыскания и определяет в постановлении конкретную меру административного
взыскания, а также ее размер либо вид (если это предусматривается законом);
4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по
своему усмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные
административно-правовой нормой действия в установленных ею условиях. Как
правило, это применяется не только при реализации субъективных прав, но и при
осуществлении правового статуса государственных служащих, использовании ими
предоставленных им прав, правомочий.13
В административно-правовой научной и учебной литературе государственная
служба (государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анализом
вопроса о субъектах административного права.14 Государственные
служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных
функций, как участники осуществления компетенции государственных органов (органов
местного самоуправления).
В науке административного права выделяются индивидуальные и
коллективные субъекты.15 Государственные служащие являются
индивидуальными субъектами административного права. Они чаще других субъектов
административного права вступают как во внутренние административно-правовые
отношения, т. е. внутри системы государственной администрации (а также в
органах местного самоуправления), так и в системе внешних отношений, т. е.
отношений с гражданами, государственными и муниципальными органами, с частными
организациями. Возможны административно-правовые отношения и между
государственными служащими; в этих случаях государственные служащие выступают
как выразители публичного, а не индивидуального интереса.
По моему мнению, вопрос об институте государственной службы целесообразно
рассматривать с двух сторон: 1) регулирование, относящееся к государственной
службе, — это сфера государственного и административного права; 2) все другие
вопросы должны устанавливаться трудовым законодательством. К сожалению, в
отечественной правовой литературе в настоящее время такой подход к исследованию
государственной службы отсутствует. Вместе с тем анализ российского законодательства
позволяет ставить данную проблему. В изданных в последние годы в Российской
Федерации учебниках административного права при рассмотрении вопроса о системе
административного права не указывается на важность, особую значимость,
обособленность и самостоятельность (автономность) института государственной
службы,16 хотя в главах учебников, посвященных государственной службе,
авторы подчеркивают комплексность и значимость института государственной
службы. Более того, в учебниках говорится, что административно-правовые нормы,
которые регулируют вопросы государственной службы, составляют часть этого института
и самостоятельный институт административного права.17
Как известно, в настоящее время в теории государственной службы (точнее
сказать, в теории публичной службы) наряду с понятием «государственный
служащий» используется понятие «муниципальный служащий». Думается, что было бы
целесообразно сформировать и выделить в теории, а также установить в законодательстве
более общее и единое понятие, объединяющее вышеупомянутые виды служащих: служащие
публичных учреждений — это лица, которые находятся на публичной службе
или на службе v юридического лица публичного права. Таким образом,
публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнению
полномочий различных соответствующих субъектов публичного права: федеральных
органов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов
Федерации, органов местного самоуправления и образуемых ими органов, публичных
объединений, фондов, учреждений и организаций. В зависимости от природы и
характера публично-правового отношения в системе службы можно выделить государственно-служебное
отношение (публичное право, административное право) и частноправовое
трудовое отношение (частное право, трудовое право).
Статус муниципальных служащих наряду со статусом государственных служащих
определяется федеральным законодательством, а также законодательством субъектов
Федерации. Думается, что муниципальные служащие по правовому статусу (его основным
составляющим элементам, «идеологии» службы) не отличаются от государственных
служащих, так как со статутно-функциональной точки зрения их права,
обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на
службу и прекращение служебных отношений и т. д. являются совершенно
одинаковыми, т. е. традиционные элементы статуса государственного служащего характерны
и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохождение
службы, аттестация и т. д. Разумеется, для муниципальных служащих действуют
специальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными органами
субъектов Федерации или органами местного самоуправления. Законы субъектов
Федерации подтверждают, что муниципальные служащие и государственные не отличаются
по правовому статусу, устанавливая в одном законодательном акте статус и
государственных служащих и муниципальных. (Например, в декабре 1994 г. принят
Закон Воронежской области «О государственной и муниципальной службе в
Воронежской области».)
Сегодня необходимо разрабатывать и принимать законодательные акты о
государственной и муниципальной службе в субъектах Федерации при непременном
учете положений Федерального Закона «Об основах государственной службы РФ». Думается,
что статус муниципальных служащих надо определять в тех же законодательных
актах субъектов Федерации, в которых устанавливается и статус государственных
служащих субъектов Федерации. Причины такого подхода, по нашему мнению, состоят
в следующем:
1) необходимо учитывать основные положения конституций республик,
уставов краев, областей, посвященные не только основам службы, но и
специфическим чертам построения системы органов государственной власти в
субъекте Федерации: государственно-правовой статус субъекта Федерации, основы
государственной власти субъекта Федерации, местное самоуправление, экономика,
финансы и т. д.;
2) при создании законодательного акта о государственной и муниципальной
службе надо обязательно использовать особенности местного самоуправления на
соответствующей региональной территории; создавать единое законодательство о
местном самоуправлении, являющееся частью всего осуществляемого управления на
территории субъекта Федерации;
3) обеспечивать единство кадровой политики, проводимой на территории
субъекта Федерации различными государственными органами и органами местного
самоуправления;
4) обеспечивать единство правового статуса служащих в государственных
органах и органах местного самоуправления субъекта Федерации;
5) создавать специфическую систему государственной и муниципальной службы,
т. е. конкретную модель службы, отличающуюся определенными особенностями в
каждом субъекте Федерации;
6) необходимость в течение ближайших нескольких лет осуществить дальнейшее
реформирование государственной службы; очевидно, что особенности государственной
службы в плане ее реформы будут оказывать заметное влияние и на развитие службы
муниципальной.
IV. Комплексность правового института
государственной службы
Комплексность (сложность) правового института государственной службы
состоит в том, что, во-первых, он включает в себя множество правовых норм из
других отраслей права (конституционного, административного, трудового и т. д),
а во-вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных подинститутов, например,
принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих,
административно-правового статуса должностного лица, аттестации работников,
прохождения службы. Очевидно, в будущем предстоит развитие всех подинститутов,
включенных в институт государственной службы.
Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит
из Конституции РФ, Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»,
Федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а
также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов
Федерации.
По первому основанию структура института государственной службы включает в
себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-служебные
отношения.
1. Конституционное (государственное)
право. Конституция РФ
устанавливает конституционные основы государственной службы в Российской
Федерации. Государственная служба должна развиваться и реформироваться на
основе установленных Конституцией РФ принципов и положений, относящихся к:
основам конституционного строя (ст. 1-16); правам и свободам человека (ст.
17-64); федеративному устройству, разграничению пределов ведения между
Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79); институту президентства (ст. 80-93);
Правительству РФ (ст. 94-109); судебной власти (ст. 118-129); местному
самоуправлению (ст. 134-137).
В Конституции РФ 1993 г. впервые (если сравнивать с конституциями СССР
и РСФСР) употребляется термин «государственная служба» (ст. 71, п. 3 ст. 97). В
ведении Российской Федерации, согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ, находится
федеральная государственная служба. Пункт 3 ст. 2 Федерального Закона «Об
основах государственной службы РФ» определяет, что государственная служба
включает в себя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении
Российской Федерации; 2) государственную службу субъектов Федерации,
находящуюся в их ведении.
2. Международное право. Конституция РФ устанавливает важное положение о
приоритете норм международного права над правом национальным. Пункт 4 ст. 15
Конституции РФ определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного
права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной
частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила
международного договора. После официального признания, ратификации и одобрения
международные договоры в установленном порядке приобретают обязательную силу
на всей территории России.
Многие положения международно-правовых документов и договоров также являются
источником государственной службы как правового института, например, принятая
17 декабря 1979 г. Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН «Кодекс поведения
должностных лиц по поддержанию правопорядка»;18 Международный пакт
о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в котором говорится,
что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без
необоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране на
общих условиях равенства к государственной службе (п. «с» ст. 25);19
такое же положение устанавливает Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря
1948 г. (п. 2 ст. 21);20 Конвенция о политических правах женщин от
31 марта 1953 г. устанавливает, что женщинам принадлежит, на равных с мужчинами
условиях, право занимать должности на общественно-государственной службе и
выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом
(ст. З).21
Трудно обойти вниманием вопрос о соотношении законодательства государств
— участников СНГ и актов органов содружества в сфере государственной службы.
Очевидно, что в будущем станет необходимостью принятие законов (договоров,
соглашений и т. п.), регулирующих межгосударственный аспект государственно-служебных
отношений. Особенно важно решить такие вопросы: может ли гражданин какого-либо
государства — участника СНГ находиться на государственной службе в других
странах — участниках СНГ? Является ли главным условием поступления на
национальную публичную службу (для занятия государственной должности в
государственном аппарате) наличие гражданства этой страны?
Государства — участники СНГ, принимая во внимание Всеобщую декларацию
прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных
правах и Факультативный протокол к последнему пакту, а также международные обязательства
по правам человека, принятые в рамках ОБСЕ (СБСЕ), в июне 1995 г. подписали
Конвенцию «О правах и основных свободах человека».22 Эту Конвенцию
подписали не все государства — участники СНГ. Статья 29 данной Конвенции устанавливает
для каждого человека в соответствии с национальным законодательством в
государстве, гражданином которого он является, право и возможность принимать
участие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так и
через свободно избранных представителей; допускаться в своей стране на общих
условиях равенства к государственной службе. Следует отметить одну особенность Конвенции:
несмотря на то, что обычно международные соглашения имеют примат над
национальными законодательствами, Конвенция проводит мысль, что при реализации
общих положений документа должно учитываться и национальное законодательство
каждой страны СНГ. Это тот случай, когда наднациональное по сути сочетается с
национальным по форме.
Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ» предоставляет
право поступления на государственную службу лица, имеющего гражданство иностранного
государства, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной
основе межгосударственными соглашениями (абз. 6 п. 3 ст. 21 Закона).
В Европейском Союзе (далее — ЕС) с момента заключения Маастрихтских соглашений
ставится вопрос о возможности поступления на государственную службу граждан из
других государств — членов ЕС. До последнего времени статус чиновника в
Германии не был открыт для граждан других стран — участниц ЕС. Однако
федеральное правительство в 1992 г. снова выдвинуло предложение принять закон,
предоставляющий право гражданам других европейских государств — членов ЕС
поступать на публичную службу Германии. Думается, что в связи с принятием дополнений
в национальном законодательстве других государств — членов ЕС, а также с
деятельностью Европейского Суда данная проблема исчезнет. Тогда гражданин,
например Французской Республики, будет иметь право занимать должность на
государственной службе Германии. Пока же этот вопрос является весьма проблематичным
и спорным.23
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
|