Характеризуя систему составления земскими учреждениями смет и раскладок, порядок расходования собранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограниченному произволу местных учреждений, это право есть неотъемлемая принадлежность верховной власти, и без потрясений всего государственного механизма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансовой сфере:

а) определение местных потребностей на предметы расходов, установленные общими государственными узаконениями;

б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятельное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждении”

Васильчиков издал свой капитальный труд о самоуправлении в 1870-1871 годах. Он не мог сообщить читателю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреждениях 1864 г. тоже было поставлено под контроль правительственных чиновников. Согласно Уставу о земских повинностях 1899 года и дополнений к нему 1906 и 1908 годов расходы по земским сметам, деятельность земств по договорам и соглашениям (“при займах, покупках и иных действиях, по исполнению повинности хозяйственным образом”) были вменены “тщательному наблюдению губернатора”

ИТОГ. Местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления.

Отмечая особенности территориальных основ самоуправления данного периода необходимо отметить, что введено оно было лишь в двух административно- территориальных единицах: губернии и уезде. В ходе реализации земской реформы так и не был создан орган, возглавляющий и координирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений — волостного земства. Кроме того, введено земство было не по всей территории Российской империи.

Если выделять модели местного самоуправления на данном этапе, то следует отметить следующее.

Земские учреждения по Положению 1864 года представляют собой реализацию идей основанных на общественной теории самоуправления, которая рассматривала самоуправление как явление чуждое государственным проблемам, обладающее особой сферой деятельности. Однако, нельзя говорить о полном и точном воплощении в жизнь данной теории, поскольку основные ее положения о независимости органов самоуправления от государства не были услышаны. Несмотря на формальную самостоятельность в кругу вверенных им дел, деятельность земств находилась под строгим контролем государственных органов. Подконтрольность и зависимость от коронной власти со временем возрастала. Государство боялось предоставления полной самостоятельности земским сообществам. И согласно Положению о земских учреждениях 1890 года органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Однако, внутреннего единства земского и правительственного начал, в духе государственной теории самоуправления, новое Положение не установило. Прежнее положение было еще более усугублено усилением правительственного воздействия на земство.

Следовательно, в рамках данной работы основными минусами земской модели

самоуправления следует назвать следующие:

1. Территориальная ограниченность.

2. Подконтрольность и зависимость от государственной власти.

К положительным моментам относятся:

1. Привнесение в систему государственного управления принципов самоуправления, предполагающих самостоятельное решение местными сообществами местных проблем.

2. Относительная бюджетная самостоятельность и заложенная возможность самофинансирования.

Глава III Советы — органы государственной власти.

1. Место местных Советов в системе органов государственной власти.

С победой Октябрьской революции 1917 г. победила и большевистская концепция власти, согласно которой все представительные органы сверху донизу входят в единую систему органов государственной власти. Определяя характер такого подхода. В. И. Ленин связывал демократизм новой власти с тем, что “местные Советы свободно объединяются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть”

Согласно Обращению НКВД к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов от 6 января 1917 года, центральный орган исполнительной власти — Временное рабочее и крестьянское Правительство (Совет Народных Комиссаров) образовано центральным органом Советов II Всероссийским съездом Советов. «На местах органами управления, органами местной власти являются Советы, которые должны подчинить себе все учреждения, как административного, так хозяйственного, финансового и культурно-просветительного значения. Такой способ организации власти в центре и на местах является не более, как организационным выражением и закреплением того политического факта, что власть в стране перешла к пролетарским и полупролетарским ее элементам»

Исходя из этого все прежние органы местного управления должны были быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. Устанавливалось, что каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но должна была сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Именно таким путем предполагалось создание связанного во всех своих частях однородного организма — Республики Советов.

Таким образом, очевидно, что идея самоуправления на местах была заменена теорией централизованного государственного управления. Территориальной основой которого является, естественно, вся территория государства, включая все административно-территориальные единицы. Будучи частью единой системы представительных органов власти, местные Советы подразделялись на определенные группы, имеющие собственные организационные центры, выступают в качестве ее подсистем.

Административно-территориальное деление играет важную роль в условиях любой общественно-политической формации. При социализме оно обеспечивало управление страной, когда каждая административно-территориальная единица выступает и как объект руководства, и как субъект государственно-правовых отношений, самостоятельный общественно-политический организм.

Одновременно это - своеобразная клеточка социально-экономической структуры государства. Конечно, установление границ краев, областей, округов, районов, городов, поселков, территорий сельсоветов — волевые действия политических органов. Но при осуществлении таких действий обязательно учитывается деление территории на социально-экономические комплексы, зоны, районы, кусты. Значит, уже на первоначальной стадии административно-территориальное деление есть не только политическое, но и экономическое явление или, говоря точнее, объективно существующие социально-экономические связи приобретают характер политического оформления 2

Принципиальные положения, касающиеся организации новой власти, в том числе взаимоотношений центра и мест нашли отражение в формуле: «Республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху» Азовкин И.А. писал, что власть победившего народа мыслилась в форме централизованной системы однородных по социально-политической природе органов, связанных общими целями и взаимодействующих друг с другом. «Последнее подчеркивалось тем, что эта система строится «снизу доверху», демократическим порядком. Это означало, что даже самые низовые звенья Советов рассматривались и как исполнители воли центра, и как полномочные представители населения определенных территорий, обязанные решать вопросы местной жизни и участвовать в выработке общегосударственной политики»

Лепешкин А.И. отмечал, что место местных органов государственной власти в механизме советского государства определяется тем, что они являются органами народного представительства на местах и осуществляют всю полноту государственной власти в пределах своей территории в полном соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законами и другими актами высших государственных органов.

Государственными органами народного представительства признавались такие органы власти, которые избираются народом, состоят из его представителей - депутатов, являющихся ответственными перед избирателями, подконтрольньими им, выражают в своей деятельности суверенную волю народа

В рамках данной работы необходимо выделить основной принцип построения и функционирования системы Советов. Речь идет о «демократическом централизме», допускающем формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющемся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.

В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменить противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

Советскими государствоведами данный принцип характеризовался следующим образом.

Во-первых, он выступает как принцип разделения труда между Советами различных уровней;

во-вторых, определяет характер отношений в системе Советов, обеспечивая ее организационное единство;

в-третьих, проявляется в системе связей Советов с населением.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей корпорации» в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы.

Осуществление этого принципа на практике должно было обеспечиваться организационным строением Советов, их местом и ролью в системе государственных органов, правовым статусом их депутатов.

Рассмотрим реализацию этих и других принципов построения системы органов государственной власти на местах в конкретных нормативно-правовых актах.

а) Организация государственной власти на местах по Конституции РСФСР 1918 года и Конституции РСФСР 1925 года.

Советы согласно теории советского государственного права входят в политическую систему общества, прежде всего как политическая основа государства.

Так, Конституция РСФСР 1918 года фиксировала:. «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре я на местах принадлежит этим Советам”.

В юридической литературе отмечались неточности исследования вопроса о структуре местных органов Советской власти в конце 1917—1918 гг. В брошюре Э. Н. Алешкиной делается попытка рассмотреть данный вопрос. Она пишет: «Строение органов Советской власти по территориальному принципу разрешалось в первых правовых актах, принятых на местах, более или менее единообразно: сельский, городской, волостной, уездный, губернский, областной Совет или съезд Советов. Инструкция по организации Советской власти в деревне, принятая на 1 Воронежском губернском крестьянском съезде 31 декабря 1917 г., устанавливала следующую систему органов Советской власти: сельские Советы крестьянских депутатов, волостные Советы крестьянских (рабочих, солдатских депутатов), уездные Советы и губернский Совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». При этом автор сообщает, что аналогичной была структура местных Сонетов и в других губерниях. далее в брошюре приводится содержание телеграммы ВКВд РСФСР, направленной губернским Советам весной 1918 г., из которой видно, что и в то время функционировали волостньие, уездные, губернские Советы. Э. Н. Алешкина приходит к выводу: «На основе обобщения правового регламентирования организации и деятельности местного опыта была узаконена система советских органов в Конституции РСФСР 1918 г.» Согласно изложенному получается, что в первой половине 1918 г. действовали волостные, уездные, губернские Советы депутатов и эта структура получйла конституционное закрепление. Однако в Конституции ничего не сказано о таких органах, как волостные, уездные и губернские Советы депутатов.

Волостные, уездные и губернские Советы депутатов действительно функционировали в конце 1917— начале 1918 г. во многих местностях, но Конституция РСФСР 1918 г. закрепила иную организацию Советской власти, на местах.

Подраздел Б. Раздела третьего Конституции РСФСР 1918 года следующим образом определял территориальную организацию Советской власти на местах. Согласно ст. 53 Конституции органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являлись съезды Советов. Советы же депутатов предусматривались только в городах и селениях (в деревнях, селах, станциях, местечках, городах с населением менее 10 тыс. человек, аулах, хуторах и пр.)

Образовывались Советы депутатов в городах - по расчету 1 депутат на каждые 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов, в селениях - по расчету 1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее З и не более 50 депутатов на каждое селение. Срок полномочий депутатов составлял          З месяца.

Съезды Советов составлялись следующим образом. Из представителей всех сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета образовывались Волостные Съезды.

Из представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район) образовывались Уездные (районные) Съезды.

Из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 10000 жителей, а от городов по 1 депутату на 2 тысячи избирателей, но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ) образовывались Губернские (окружные) Съезды Советов, причем в случае созыва уездного съезда Советов непосредственно перед губернским выборы производятся по той же норме не волостными, а уездным съездом Советов.

Областные Съезды образовывались из представителей городских Советов, уездных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 25 000 жителей, а от городов по   1 депутату на 5000 избирателей, но не более 500 делегатов на всю область, — либо из представителей губернских съездов Советов, избираемых по той же норме, если съезд собирается непосредственно перед областным съездом Советов.

Для текущей работы Совет депутатов избирал из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет) в количестве не свыше 5 человек в селениях, а в городах по расчету 1 на каждые 50 членов, но не менее З и не более 15. Согласно ст. 60 Совет депутатов являлся высшей властью в пределах территории, которая находилась в его ведении. Исполком Совета депутатов органом власти не являлся (в отличие от исполкома, образованного съездом Советов), он выполнял функции исполнительного органа Совета.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8