Рассматриваемую
отрасль принято именовать «общим надзором». Так она была названа в период
образования прокуратуры в инструкции НКЮ РСФСР от 17 октября 1922 г. «О
вопросах ближайшей деятельности прокуратуры на местах в области общего
надзора»2. В дальнейшем термин «общий надзор» был применен и в
законодательстве: Декрете ВЦИК от 1 февраля 1923 г., утвердившем Положение о
Народном Комиссариате Юстиции, а также других нормативных актах, например в
законе «О прокуратуре СССР» 1979 г.[21]
Ныне
действующий закон «О прокуратуре РФ» термин «общий надзор» не использует, что,
однако, не препятствует применению его для характеристики деятельности прокуратуры
в рассматриваемой области, а также в научных и публицистических работах,
посвященных отраслям прокурорского надзора.
Полномочия
Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров в области общенадзорной
деятельности весьма широки.
Прокурор
вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на
территории и в помещения поднадзорных органов и организаций. Он имеет доступ ко
всем документам и материалам, с которыми считает необходимым познакомиться в
связи с поступившими к нему сведениями о фактах правонарушений. Прокурор может
требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых
документов, материалов, статистических и иных сведений; выделять специалистов
для выяснения возникающих вопросов, проведения проверок по поступившим в
прокуратуру материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или
подведомственных им предприятий и организаций, вызывать должностных лиц и
граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Должностные лица обязаны приступить
к выполнению требований прокурора о проведении проверок не позднее десяти суток
после их поступления.
Установив
факт преступного нарушения закона либо административного правонарушения,
прокурор возбуждает уголовное дело или производство об административном
правонарушении, требует привлечения виновных к иной установленной законом
ответственности.
Прокуроры
участвуют в заседаниях коллегий министерств и ведомств, заседаниях
представительных органов, органов местного самоуправления. Само это участие
используется в целях профилактики правонарушений, предупреждает подчас принятие
министерствами и другими органами противоречащих закону актов.
Прокуратура
проверяет также законность административного задержания граждан и применения
соответствующими органами и должностными лицами мер воздействия за
административные правонарушения. Установив незаконность применения таких мер,
прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых
административному задержанию.
На
выявленные нарушения законов прокурор реагирует посредством определенных актов
(ст. 23—25 Закона). Характерными признаками всех этих актов является то, что
они принимаются как итог всей предшествующей деятельности прокурора по проверке
исполнения закона.
Законом
«О прокуратуре РФ» применительно к рассматриваемой отрасли надзора названы
следующие акты: протест, представление и постановление.
Протест
(ст. 23 Закона) прокурор приносит на противоречащий закону правовой акт в орган
или должностному лицу. издавшим его, либо обращается в суд или арбитражный суд
в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. Протест
прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный
срок. В случае принесения протеста на решение представительного (законодательного)
органа государственной власти или органа местного самоуправления—на ближайшем
заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного
устранения нарушения законности, прокурор вправе установить сокращенный срок
рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста прокурор
незамедлительно оповещается в письменной форме. При рассмотрении вопроса
коллегиальным органом о дне заседания извещается прокурор, принесший протест.[22]
Представление
прокурора (ст. 24 Закона). Представление об устранении нарушений закона
вносится прокурором в орган или должностному лицу, полномочным устранить
допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.
В
отличие от протеста, который вносится в целях отмены конкретного нормативного
акта, принятого в нарушение закона, представление, как правило, основывается
на обобщенных материалах о распространенных нарушениях законности и
обстоятельствах, способствующих таким нарушениям. Поводом для внесения
представлений в порядке общего надзора чаще всего являются материалы проверок
исполнения законов на месте, изучение жалоб и заявлений граждан1. Не
позднее чем в месячный срок по представлению должны быть приняты конкретные
меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им
способствующих, и о результатах сообщено прокурору в письменной форме. При
рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне
заседания.
Закон
предусмотрел также, что в случае несоответствия постановлений Правительства
Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской
Федерации Генеральный прокурор информирует об этом Президента Российской
Федерации.[23]
Постановление
прокурора (ст. 25 Закона). Прокурор, исходя из характера допущенного нарушения
закона должностным лицом или гражданином, выносит мотивированное постановление
о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.
Последнее подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным
лицом в срок, установленный законом. О результате рассмотрения прокурору
сообщается в письменной форме.
В
качестве акта прокурорского надзора есть основания признать и заключения
прокурора, которые он дает. участвуя в заседаниях представительных и
исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и органов
местного самоуправления, хотя Закон о прокуратуре эту форму не упоминает.
В
качестве примера общего надзора за исполнением законности рассмотрим Письмо
Генеральной прокуратуры РФ от 19 февраля 1997 г. N 21-22-97 "О практике
прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране здоровья
детей":
Как
свидетельствуют прокурорские проверки, на фоне катастрофического ухудшения
состояния здоровья детей сфера здравоохранения, вопреки требованиям ст. 41
Конституции Российской Федерации, гарантирующей бесплатное оказание медицинской
помощи в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях,
быстрыми темпами коммерциализируется. Это происходит в условиях, когда многие
слои населения не в состоянии оплатить лечение.
На
местах в сторону уменьшения корректируются объемы и виды медицинской помощи,
предусмотренной программами обязательного медицинского страхования,
составляются перечни платных услуг, оказываемых государственными и муниципальными
лечебно-профилактическими учреждениями. Отменяются льготы по лекарственному
обеспечению, вплоть до ущемления прав на их получение детьми-инвалидами.
Население стали делить по социальным группам и возрасту: кого лечить бесплатно,
а кого за деньги.
Вводятся
платные услуги за прием к врачу, вызов его на дом, сдачу различных анализов,
медицинские осмотры и выдачу справок, выписок из истории болезни при
поступлении в детские дошкольные и образовательные учреждения. Больные дети
принимаются в стационары только при наличии своего постельного белья и одежды,
а родителей, кроме того, вынуждают покупать лекарства и кормить своего ребенка.
В
поликлиниках Новгородской области рентгенологическое обследование детей
проводится только в случае приобретения родителями пленки. В поликлинике
Октябрьского района Новосибирской области на платной основе проводятся
лабораторные исследования детей и рентгенография. В других лечебных учреждениях
взимается плата за лечение детей с применением некоторых лекарств, а также за
анализы.[24]
В
ряде лечебно-профилактических учреждений Волгоградской области в перечень платных
услуг включены ультразвуковое исследование внутренних органов, выдачи выписок
из истории болезни для посещения детьми дошкольных учреждений и справок в
бассейн, анализы и другие. К примеру, за ультразвуковое исследование внутренних
органов детской поликлиникой г. Волгограда установлена такса в 35 тыс. руб. В
г. Урюпинске постановлением администрации города определена плата за выбор
врача при амбулаторном и стационарном лечении. В Исилькульской больнице Омской
области введена плата за медицинские осмотры при поступлении в образовательные
учреждения.
В
отдельных территориях приняты решения об использовании до 20% коечной мощности
лечебно-профилактических учреждений для оказания платных медицинских услуг. В
результате общего надзора могут быть выявлены данные, указывающие на признаки
преступления, поэтому прокурор как орган уголовного преследования обязан
возбудить уголовное дело. Бесплодной и надуманной поэтому является попытка
отдельных авторов обосновать упразднение общенадзорной деятельности прокуратуры
как отрасли, ей якобы не свойственной. Назначение прокуратуры, по их утверждению,
сводится лишь к уголовному преследованию.
Этой
позиции придерживается, например, А. Ларин. Высказал он эту точку зрения в
поддержку «творцов» так называемой концепции судебной реформы, призывающих
«сузить... возможности прокурорского вмешательства в оперативно-хозяйственную
деятельность предприятий разных организационных форм собственности». Нетрудно
заметить, что данный «призыв» бьет мимо цели. Прокуратура такой деятельностью
никогда не занималась. И здесь нечего «сужать». Искусственными в связи с этим
являются утверждения другого автора — В. Савицкого, когда он, комментируя ст.
129 Конституции РФ и приводя вышеупомянутую фразу из концепции, использует ее
лишь для того, чтобы поддержать следующий ее призыв: «Признать, что уголовное
преследование —доминирующая функция прокуратуры», «Думается,— говорит далее
комментатор,— именно так должна быть сформулирована в новом законе о
прокуратуре ее основная задача».
Как
видим, упомянутые авторы не учитывают, что функция уголовного преследования
будет в полную меру работать лишь тогда, когда она проистекает из более
глобальной функции: надзора за законностью. В противном случае она повисает в
воздухе и превращается в пустую фикцию. В обоснование сказанного сошлемся на
правительственную программу реформирования и развития российской экономики на
1995—1997 гг. «Главный фронт институционных преобразований,— сказано в ней,—на
ближайшую перспективу —укрепление законности и основных институтов
государственной власти».
В
этих условиях было бы по меньшей мере неразумным не использовать, более того,
отвергать тот нормативный инструмент, с помощью которого прокуратура в
состоянии присущими ей надзорными средствами и методами оказывать благотворное
влияние на стабилизацию социально-экономической обстановки в стране,
реагировать на нарушение законности, посягательства на права и законные
интересы граждан, государства, общества, способствуя тем самым предупреждению
преступности, а значит, и нормализации жизни общества Функции же уголовного
преследования в этом случае лишь частная задача, проистекающая из общей
глобальной — надзора за законностью. Он же (надзор за законностью) является
первоначальным этапом надзорной деятельности, который затем влечет за собой
возбуждение уголовного дела, расследование преступления, передачу дела в суд и
т. д.
В
системе отраслей прокурорского надзора эта отрасль занимает особое место,
поскольку цель се: обеспечить всесторонность, полноту и объективность
исследования всех обстоятельств дела, принятие необходимых мер по раскрытию
преступлений и привлечению к уголовной ответственности лиц, совершивших
преступления, соблюдение установленного законом порядка расследования
уголовных дел и законных интересов участников процесса и других лиц, выявление
причин и условий, способствующих совершению преступлений, и принятие мер по
устранению этих причин и условий (ст. 21 УПК).
Исходя
из этого, предметом надзора являются соблюдение прав и свобод человека и
гражданина; установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о
совершенных или готовящихся преступлениях; выполнение оперативно-розыскных
мероприятий и проведение расследования; законность принимаемых этими органами
решений (ст. 29 закона «О прокуратуре РФ»)[25]
Полномочия
прокурора в этой области надзора устанавливаются уголовно-процессуальным
законодательством[26]
и другими законодательными актами Российской Федерации, приказами и другими
актами Генерального прокурора, в частности Федеральным законом «Об оперативно-розыскной
деятельности», Федеральным законом «Об органах федеральной службы безопасности
в Российской Федерации»[27].
К ним же относятся и Указания Генерального прокурора Российской Федерации по
вопросам следствия и дознания, не требующие законодательного регулирования.
Они также являются обязательными для исполнения всеми органами расследования.
Например, приказы Генерального прокурора РФ № 31 от 29 июня 1994 г. «О
повышении роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью и се
предупреждении» №10 от 21 февраля 1995 г. «Об организации прокурорского надзора
за расследованием и раскрытием преступлений».
К
предмету надзора, как мы уже отмечали, отнесено исполнение закона органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Эта деятельность проводится
органами внутренних дел, ФСБ, пограничной охраны, оперативными подразделениями
федеральных органов налоговой полиции, службы внешней разведки, действующими в
пределах их компетенции. Основным правовым актом, регламентирующим деятельность
указанных структур, является упоминавшийся выше Федеральный закон «Об
оперативно-розыскной деятельности». В целях борьбы с преступностью органы внутренних
дел, органы безопасности осуществляют многообразные оперативно-розыскные
мероприятия: опрос граждан, наблюдение, наведение справок, исследование
предметов и документов, обследование помещений, зданий, сооружений, участков
местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, прослушивание
телефонных и иных переговоров и пр. (ст. 6 Закона). Естественно, что в процессе
осуществления указанных мероприятий должны соблюдаться гарантии прав граждан.
Для производства действий, связанных с ограничением прав и свобод,
установленных Конституцией, таких, как неприкосновенность жилища, тайна
переписки, телефонных и иных переговоров, должно быть получено предварительное
судебное решение. В случаях, не терпящих отлагательства, эти действия
производятся до получения судебного решения «с обязательным уведомлением
соответствующего суда (судьи) в течение 48 часов» (ст. 8 Закона).
В
процессе осуществления надзора за исполнением законов при проведении
оперативно-розыскных мероприятий и принимаемых при этом решений прокурор вправе
знакомиться с оперативно-служебными документами и иными сведениями, полученными
при подготовке и проведении этих мероприятий.
В
случае нарушения органом (должностным лицом), осуществляющим
оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов граждан,
юридических лиц прокурор обязан принять меры по устранению этих нарушений,
восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного ущерба в соответствии
с законодательством Российской Федерации (ст. 21 Закона).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
|