Современная кредитная деятельность Российской
Федерации показывает усилившееся взаимодействие внешнего и внутреннего долга.
Так, часть внутреннего долга по государственным краткосрочным облигациям была
трансформирована в краткосрочный внешний долг, в то время как для погашения
внешнего долга эмитируются новые государственные ценные бумаги, размещаемые
на внутреннем фондовом рынке,
Однако справедливо отметить, что содержащиеся
в БК РФ критерии разграничения государственного долга на внутренний и внешний
требуют серьезной доработки.
Являясь следствием кредитной деятельности государства,
имеющей юридическую форму, государственный долг также может существовать
только в определенных формах, выработанных экономической практикой и
зафиксированных законодательством (ст. 98 БК РФ).
Государственный долг представляет собой комплексное
экономико-правовое образование, особый механизм финансовых отношений, требующий
регулирования системой различных методов.
Управление государственным долгом — это совокупность
финансовых операций государства по обеспечению единства планирования и учета
всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних
государственных заимствований, а также относительно предоставления
государственных гарантий.
Основными методами регулирования государственного
долга являются: реструктуризация, конверсия, пролонгация и уступка права
требования.
Реструктуризация означает основанное на
соглашении сторон прекращение долговых обязательств, составляющих
государственный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными
долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и
погашения. В процессе реструктуризации может быть осуществлено частичное списание
суммы основного долга.
В условиях долгового кризиса реструктуризация
задолженности становится одним из первичных механизмов управления
государственным долгом, поскольку предоставляет должнику возможность отсрочки
выплаты долга, изменения графика погашения или обслуживания эмитированных
ценных бумаг. Промежуточным итогом реструктуризации является предоставление
должнику льготного периода, в течение которого выплачиваются только проценты
по долговым обязательствам. Предоставление льготного периода выгодно не только
должнику, но и кредитору, поскольку за это время заемщик может мобилизовать
дополнительные финансовые ресурсы для поднятия внутренней экономики и создания
тем самым благоприятных условий погашения государственного долга. В частности,
в 1996 г. внутренний долг Российской Федерации в иностранной валюте был переоформлен
в государственные облигации[52].
Условия проведения реструктуризации внутреннего
долга определены БК РФ и заключаются в погашении долговых обязательств путем
выпуска новых долговых обязательств в объеме погашаемых с одновременным
установлением новых условий обслуживания и сроков погашения размещаемого долга.
Реструктуризация внешнего долга возможна, как
правило, с согласия международных финансовых организаций — кредиторов при
наличии условий, выработанных международной финансово-кредитной практикой.
Одним из основных условий реструктуризации
внешнего долга выступает нахождение государства-должника на грани банкротства.
В частности, внешние кредиторы могут предложить государству-должнику принять
программу финансовой стабилизации, разработанную и финансируемую Международным
валютным фондом, программу совершенствования системы государственного
управления, программу повышения эффективности экономической политики,
разработанные и финансируемые Meждународным банком реконструкции и развития.
Конверсия государственного долга означает совокупность
финансово-правовых механизмов, направленных но сокращение долга. В результате
конверсии происходит замена внешнего долга но другие виды обязательств, как
финансово-правовые, так и гражданско-правовые. В отличие от реструктуризации
конверсия направлена не на отсрочку платежей, а на сокращение денежного
объема государственного долга.
Новация государственного долга означает прекращение
обязательства соглашением сторон о замене первоначального кредитного договора
другим обязательством. Новое обязательство предусматривает иной предмет или
способ исполнения. Главным условием новации является сохранение субъектного состава
обязательство.
Пролонгация государственного долга означает
продление срока действия долгового обязательства.
Уступка права требования представляет собой замену
одного кредитора другим. Данный метод регулирования государственного долга
может выражаться в продаже государством своей дебиторской задолженности
третьим лицам.
В настоящее время, несмотря на профицитность
бюджета, продолжает расти внутренний и внешний долг России. Так в 2000 г. на
начало года внутренний долг составлял 43,376 млрд. руб., а на конец – 84,892
млрд. руб., внешний соответственно 34,623 млрд. руб. и 86,158 млрд. руб.[53], в 2001 г.
если внутренний долг практически не изменился (87,734 млрд. руб.), то внешний
вырос 115,789 млрд. руб.[54]
Таким образом, несмотря на кажущуюся стабилизацию в виде профицитности бюджета
долг как внутренний, так и внешний растет.
Современный этап экономического развития
России характеризуется яркими проявлениями нарастающего кризиса федеративных
отношений. Определяющими факторами этого процесса выступают не политические,
социальные, а экономические причины[55].
Укрепление федеративных отношений в России может осуществляться, по нашему
мнению, только в виде межрегионального экономического союза, основанного на
единстве государственных и региональных интересов. На этом должен строиться и
механизм межбюджетных отношений.
Отличительная особенность российского
бюджетного федерализма заключается в том, что его развитие во многом
определяется реформами экономики. Нельзя не согласиться с тем, что проводимые
экономические преобразования должны основываться на качественно новой
бюджетно-налоговой политике.
С практической стороны одним из основных
условий эффективной реализации бюджетной политики является включенность
какого-либо определенного бюджета в бюджетную систему с целью распределения
доходных и расходных источников, что актуализирует постановку и рассмотрение
вопроса о бюджетном устройстве Российской Федерации. Формирование и развитие
системы бюджетного устройства отнесено Правительством РФ к стратегической цели
развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года[56]. Бюджетное
устройство имеет особую значимость для России и в силу концентрированного
отражения принципа федерализма в государственном устройстве, поскольку
показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения,
правовое положение бюджетов каждого уровня системы.
Эффективное межбюджетное взаимодействие
федерального центра и регионов позволяет решать острейшие вопросы
экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие
механизмы решения проблем. Взаимодействие между центром и регионами в сфере
межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. В этой
ситуации чрезвычайно необходима эффективная политика бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм, занимая основополагающее
место в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее
теоретически разработанных и нормативно закрепленных.
В первом разделе части второй Бюджетного
кодекса РФ, который именуется «Бюджетное устройство Российской Федерации»,
содержание этого термина не раскрывается. Анализ указанного раздела позволяет
определить бюджетное устройство как совокупность бюджетной системы, бюджетной
классификации, компетенции органов власти и самоуправления, принципов бюджетной
системы. Отвечает ли общенаучным нормам и необходимым требованиям теории
деятельности такое определение?
Содержание бюджетного устройства выходит за
рамки данного термина, поскольку включение бюджетной классификации неоправданно
смещает процессуальные и материальные части бюджетного права. В итоге
понятийные и концептуальные недостатки могут привести к негативным последствиям
в практической бюджетной деятельности. В финансово-правовой науке
аргументировано и устоялось понимание бюджетного устройства как внутреннего
строения бюджета государства, выражающегося в совокупности бюджетов, виды и
принципы взаимной связи которых определяются национально-государственным и
административно-территориальным устройством страны[57]. Важным
юридическим признаком бюджетного устройства является обусловленность типом и
формой государства. Поэтому представляется, что более рациональное содержание
на законодательном уровне в термин «бюджетное устройство» вкладывалось Законом
РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», который
определял бюджетное устройство как «организацию бюджетной системы и принципы ее
построения»[58].
Одной из важнейших проблем современного
бюджетного федерализма в России является проблема самостоятельности бюджетов,
которая провозглашена, как было отмечено выше, одним из свойств бюджетной
системы РФ (ст.31 БК РФ). Принцип самостоятельности бюджетов означает право
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять
бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы.
Самостоятельность бюджетов во многом
определяется размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего
бюджета. Однако действующее бюджетное законодательство не гарантирует субъектам
Федерации и муниципальным образованиям необходимого уровня собственных доходов[59].
В перспективе доля финансовой помощи из
федерального бюджета остается значительной, о чем свидетельствуют данные
таблицы.
Таблица
3.2
Основные параметры межбюджетных пропорций в
Российской Федерации
Показатели
|
1998 г.
|
1999 г.
|
2000 г.
|
2001 г.
|
2002-2005 гг.
(прогноз)
|
Доля финансовой помощи федерального бюджета
субъектам РФ
|
к ВВП
|
1,6
|
1,3
|
1,4
|
2,8
|
2,2-2,5
|
в доходам консолидированных региональных
бюджетов
|
11
|
10
|
10
|
18
|
16-18
|
В частности, в структуре доходов бюджетов
муниципальных образований регулирующие доходные источники значительно
преобладают над собственными доходами. Местные бюджеты формируются в основном
за счет отчислений от федеральных налогов по ежегодно устанавливаемым ставкам.
Уровень доходов от местных налогов и сборов практически во всех муниципальных
образованиях составляет 15-20%. Абсолютное большинство (около 95%) местных
бюджетов являются дотационными. Кроме того, в последние годы четко
прослеживается тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. На эту тенденцию
указывает сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов,
свидетельствующий о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным
дефицитом, не обеспеченным доходными источниками, либо со скрытым дефицитом,
сложившимся ввиду искусственного занижения (путем урезания) реальной расходной
части бюджета[60].
Вместе с тем бюджетная самостоятельность не
исключает наличия определенных бюджетных взаимоотношений между федеральными,
региональными органами власти и органами местного самоуправления. Система
межбюджетных отношений предполагает: наличие единых принципов и механизмов
регулирования межбюджетных отношений; недопустимость индивидуальных льгот,
привилегий и согласований по вопросам разграничения расходных полномочий,
доходных источников и распределения финансовой помощи; объективное
распределение финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной
обеспеченности[61].
В 2002 г. начался новый этап развития
бюджетного федерализма в России на период до 2005 г., в том числе связанный и с
развитие системы финансовой помощи бюджетам других уровней. Этот этап направлен
на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов). При
одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне
рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности
бюджетных расходов. Исходя из этого общий объем финансовой помощи бюджетам
других уровней в 2002 г. составит 265 406,6 млн. руб. В частности, в составе
расходов федерального бюджета на 2002 г, были утверждены (ст. 54):
·
фонд компенсаций — 40 757,6 млн. руб.;
·
фонд софинансирования социальных расходов — 18
732,1 млн. руб.;
·
фонд регионального развития — 17 491,7 млн. руб.;
·
фонд реформирования региональных финансов — 1 200,0
млн. руб.
Таблица
3.3.
Финансовая помощь бюджетам других уровней в
1998-2003 гг.
РАСХОДЫ
|
1998 г.
|
1999 г.
|
2000 г.
|
2001 г.
|
2002 г.
|
2003 г.
|
% к итогу
|
% к итогу
|
% к итогу
|
% к итогу
|
% к итогу
|
сумма, млрд. руб.
|
% к итогу
|
изменение
структуры по сравнению с 2001 г.
|
Финансовая помощь бюджетам других уровней
|
10,4
|
7,5
|
8,1
|
15,64
|
13,63
|
714,6
|
30,48
|
+16,85
|
ИТОГО расходов
|
100,0
|
100,0
|
100,0
|
100,0
|
100,0
|
2345,6
|
100,0
|
-
|
Порядок
предоставления и расходования средств указанных фондов определяется
Правительством РФ.
Проблема правового регулирования разграничения
доходных источников между звеньями бюджетной системы для Российской Федерации
является в настоящее время также чрезвычайно напряженной. На пути ее решения
сделан только первый шаг - Бюджетный кодекс РФ установил в общих чертах
перечень видов бюджетных доходов по территориальному уровню.
Действующее законодательство оперирует
категориями «закрепленные» и «регулирующие» доходы бюджета (ст.47, 48 БК РФ).
Однако вызывает недоумение, что термин «закрепленные доходы» используется в
качестве определяющего элемента категории «собственные доходы», поскольку
поступившие в нижестоящий бюджет отчисления от регулирующих доходов по
утвержденным в законном порядке нормативам становятся собственностью
соответствующего территориального субъекта бюджетного права (субъекта Российской
Федерации или муниципального образования), расходуются на материальное
обеспечение функций этого субъекта и не подлежат возврату в вышестоящий бюджет.
Приведенные аргументы дают основания для соответствующей корректировки ст.47 Бюджетного
кодекса РФ.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
|