Специфика этой
формы финансовых отношений заключается в том, что предоставленные гарантии
ведут к росту потенциального или скрытого долга. Задолженность возникает в этом
случае не в момент предоставления гарантий, а лишь в случае возникновения
неплатежа. Давая гарантии, государство берет на себя риск непогашения или
несвоевременного погашения всей (или части) суммы займа и процентов по нему.
При благополучно складывающейся конъюнктуре реальная сумма долга может и не
возрасти.
В мировой
практике государство гарантирует займы местных органов управления,
национализированных предприятий и корпораций, специализированных кредитных
учреждений, а также кредиты банков, предназначенные для муниципального
жилищного строительства, экспортные кредиты и операции. В последнем случае
государство берет на себя риски не только экономического характера (задержка
платежа, неплатежеспособность должника), но и политического (неплатежи в
результате революции, национализации и т. п.). Гарантии – это форма
государственного регулирования в условиях неустойчивости экономической
конъюнктуры, обострения конкурентной борьбы, поэтому операции такого рода
постоянно расширяются.
Деятельность
Российской Федерации как гаранта сводится к следующим направлениям. Прежде
всего государство традиционно выступает гарантом по вкладам населения в
Сберегательном банке. При этом государство гарантирует восстановление и
обеспечение сохранности денежных сбережений граждан, помещенных на вклады в
Сберегательном банке РФ и в организации государственного страхования Российской
Федерации по договорным (накопительным) вкладам личного страхования в период до
1 января 1992 г. Такого рода сбережения признаются государственным внутренним
долгом РФ. Восстановления и обеспечение сохранности ценности гарантированных
сбережений производится путем перевода их в целевые долговые обязательства РФ,
являющиеся государственными ценными бумагами.
В последние годы
государство стало выступать гарантом и по долговым обязательствам различных
хозяйственных обществ и групп, стимулируя, в частности, их создание и
деятельность путем привлечения различного вида инвестиционных ресурсов.
Государственные гарантии предоставляются различного рода народнохозяйственным
проектам и программам, например РАО «ВСМ» по выпускаемому этим обществом займу,
под кредитные ресурсы, привлекаемые Российским экспортно-импортным банком и
другими уполномоченными Правительством РФ специализированными банками для
обеспечения оборотными средствами экспортно ориентированных предприятий и
организаций, гарантирования и страхования экспортных кредитов для организации
защиты экспортеров от долгосрочных коммерческих (банковских) и политических
рисков.
В рамках
бюджетной политики на 2002 г. предусматривались некоторые изменения в системе
гарантий, в частности отказ от кредитования предприятий и предоставления им
финансовых гарантий за счет средств федерального бюджета и полную передачу этих
функций специализированным агентствам, страховым компаниям и банкам с
государственным участием.
Переоформление
долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Российской Федерации – еще одна форма долговых
обязательств государства, закрепленная в Бюджетном кодексе РФ.
Так, в 2001 г.
Правительство РФ и Центральный банк РФ переоформляли принадлежащие по состоянию
на 1 января 2001 г. Центральному банку РФ векселя Минфина РФ со сроками
погашения до 31 декабря 2001 г. и причитающиеся к оплате по ним проценты,
исчисленные на 1 января 2001 г., в государственные ценные бумаги со сроками
погашения с 2019 по 2023 г. с выплатой дохода один раз в год начиная с 2002 г.
в размере 1% годовых.
Правительство и
Центральный банк РФ осуществляли обмен облигаций Государственного
республиканского внутреннего займа РСФСР 1991 г., принадлежащих Центральному
банку на дату переоформления, на облигации федерального займа с постоянным
купонным доходом с выплатой процентного дохода один раз в год в размере 1 %
годовых начиная с 2002 г. со сроком погашения в 2005 г.
1.3. Управление
государственным кредитом.
Управление
государственным кредитом – одно из направлений финансовой политики государства,
связанное с обеспечением его деятельности в качестве заемщика, кредитора и
гаранта. Это совокупность действий государства, связанных с обслуживанием и
погашением государственного долга, выпуском и размещением новых займов,
поддержанием вторичного рынка долговых обязательств, регулированием рынка
государственного кредита. Регулируют и осуществляют эту деятельность
Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ, которые определяют общий объем
бюджетного дефицита, объем и характер займов, необходимых для его
финансирования, разрабатывают кредитную политику и ее институциональное
обеспечение.
Управление
государственным кредитом направленно на достижение экономических, социальных и
политических целей, которые определяются тенденциями общественного прогресса и
современным состоянием экономики страны. В числе основных экономических целей –
обеспечение экономической стабилизации и роста производства, поддержание его
конкурентоспособности на мировом рынке; социальные цели подразумевают
обеспечение социальной стабильности и социального прогресса; политические цели
формулируются исходя из идеи поддержания стабильности функционирования
политической системы и обеспечения национальной безопасности. Достижение этих
целей в немалой степени связано с управлением государственным долгом, в
особенности внешним, состояние которого, как показывает мировая практика, во
многом определяет не только экономическую независимость страны, но и сохранение
ее национального суверенитета, что особенно актуально и для современной России.
Соответственно
определяются и ранжируются задачи, которые предназначена решить система
управления государственным кредитом в России переходного периода: минимизация
стоимости долга для заемщика; эффективное использование привлеченных средств,
создание соответствующей системы учета и контроля; усиление инвестиционного
характера займов; регулирование объемов заемных обязательств государства и
поддержание их курса; привлечение средств на самых выгодных для эмитента
условиях; определение приоритетов кредитной политики государства, обеспечение
своевременного возврата предоставленных кредитов.
В системе
действий по управлению государственным кредитом важнейшим является обслуживание
и погашение государственного долга, поскольку все затраты такого рода осуществляются
за счет бюджетных средств, создавая для него дополнительную нагрузку, а
несвоевременность выплат ведет к увеличению суммы долга за счет штрафных
санкций. Лишь в случае инвестиционных займов обслуживание и погашение
обязательств осуществляются за счет доходов от проекта.
Обслуживание государственного долга
предполагает, во-первых, осуществление операций по размещению долговых
обязательств, во-вторых, выплату доходов по ним и, в-третьих, погашения долга
полностью или частично согласно плану или осуществление взносов в фонда
погашения. Погашение долга предполагает полный возврат основной суммы
долга и процентов по нему, а также штрафов и иных платежей, связанных с
несвоевременным возвратом долга.
Обслуживание
государственного долга РФ производится Банком России и его учреждениями, если
иное не предусмотрено Правительством РФ. Банк России осуществляет функции
генерального агента по обслуживанию государственного долга безвозмездно. Оплата
услуг агентов по размещению и обслуживанию государственного долга
осуществляется за счет средств федерального бюджета.
С точки зрения
инвестора, наиболее приемлемым является своевременное получение доходов и
погашение займа, расчет по основной сумме долга и процентов по нему. Однако в
условиях значительного роста государственной задолженности и бюджетного
дефицита правительство вынуждено прибегать к различным способам регулирования
долга. К таким способам традиционно относят рефинансирование, консолидацию,
конверсию, унификацию займа, обмен облигаций по регрессивному соотношению и т.
п.
Рефинансирование
– это
погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.
Конверсия – традиционно это изменение
доходности займов (понижение – в целях снижения расходов по управлению
государственным долгом или повышения доходности для кредиторов).
Консолидация – изменение срока действия
уже выпущенных займов в сторону увеличения (как правило) или сокращения.
Предполагает облегчение условий выплаты долга в виде отсрочки платежей и
погашения. Возможно совмещение консолидации с конверсией.
Унификация
займов – это
объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов
обмениваются на облигации нового займа. Цель – уменьшение количества видов
обращающихся одновременно ценных бумаг, что упрощает работу и сокращает расходы
государства по обслуживанию долга. Унификация государственных займов обычно
проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и вне ее.
В ряде случаев
правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению,
т. е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой
облигации, что избавляет государство от необходимости выполнять в полноценных
деньгах расчеты по облигациям (выплата процентов и (или) погашение облигаций),
размещенным ранее в обесценившейся на момент расчета валюте.
Отсрочка
погашения займа отличается от консолидации тем, что в этом случае не только отодвигаются
сроки погашения, но и, как правило, прекращается выплата доходов.
Конверсия,
консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций государства
обычно осуществляются только в отношении внутренних займов. Что касается
отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней
задолженности. Отсрочка погашения внешнего займа, как правило, проводится по
согласованию с кредиторами, причем эта операция не обязательна предусматривает
приостановку выплаты процентов по займу.
Под аннулированием
государственного долга понимается полный отказ государства от обязательств
по выпущенным займам.
Основная задача
управления государственным долгом России – изменение долговой стратегии и
переход от курса на отсрочку платежей к курсу на сокращение долга. В силу
сложившихся обстоятельств в наибольшей степени это относится к внешнему долгу.
И здесь целесообразно обратиться к своевременному мировому опыту конверсионных
финансовых методов урегулирования внешней задолженности, как наиболее гибких и
адекватных современному состоянию и кредитным возможностям России.
Финансовый
механизм конверсионной схемы состоит в ликвидации части внешней задолженности
путем ее обмена на национальные активы – национальную валюту, облигации, акции,
товары, финансовые активы и т. п. Наиболее приемлемым для России могут быть
следующие варианты.
Долг в обмен
на экспорт. Имеется
в виду не сырьевой экспорт, а экспорт готовой продукции. Этот вариант позволяет
поддержать конкурентоспособные производства в стране, развивать экспорт,
осваивать новые рынки сбыта, а следовательно, сохранять рабочие места,
обеспечивать поступление налогов и погашение долгов, а также финансирование
инвестиций. Важно поддерживать отрасли, имеющие значительный экспортный
потенциал (космическая, алюминиевая, авиационная промышленность и др.), которые
уже сейчас выпускают продукцию, соответствующую мировым стандартам и могут
способствовать росту экономики в целом.
Долг в обмен
на собственность. Этот вариант проводится, как правило, в рамках программы приватизации, а
также предполагает обмен долговых обязательств на акции приватизируемых
предприятий и привлечение стратегических инвесторов. В этом случае важно
провести оценку стоимости отечественных предприятий в соответствии со
стандартами мирового рынка, а обмен долговых обязательств на акции должен
осуществляться по выгодному для России курсу. Важно определить также доли акций
(компаний) в собственности при конверсии долга.
Долг в обмен
на налоги. В
этом случае предполагается законодательное установление таких налоговых льгот
для инвесторов – держателей внешнего долга, которые побудили бы их к
инвестициям. Разрешение на конверсию должно предоставляться только при
осуществлении инвестиций, важных для экономики России. В этом случае внешний
долг будет погашаться за счет будущих доходов.
Выплата
процентных платежей по внешнему государственному долгу в местной валюте. Этот вариант используется в
мировой практике в отдельных случаях. Выплаты осуществляются по
привлекательному для кредиторов курсу, но перевод денег в счет процентных
платежей осуществляется на специальные инвестиционные счета в отечественных
банках, причем средства с этих счетов могут быть направлены только для
осуществления прямых инвестиций в экономику должника. Все иные манипуляции с
такого рода средствами и доходами от этих инвестиций могут осуществляться лишь
по истечении установленного в договоре конверсии срока (как минимум – через
год).
Долг в обмен
на наличные.
Предполагает выкуп долга с дисконтом на вторичном рынке внешних долговых
обязательств. В этом случае уменьшается номинальный долг и имеет место экономия
на будущих процентных выплатах. Процедура этой операции такова: правительство
назначает агента, обладающего достаточным опытом по купле-продаже внешних
долгов (как правило, это крупный коммерческий банк) и устанавливает дисконт к
номиналу долга, согласно которому оно готово выкупить у агента купленные им
долги.
Реструктуризация
долга. Этот
способ регулирования задолженности весьма распространен в современных условиях.
Под реструктуризацией понимается погашение долговых обязательств с
одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых
обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных
условий обслуживания долгов и сроков их погашения. Реструктуризация долга может
быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.
Многие из описных
приемов нашли применение при выводе России из дефолта 1998 г. В частности,
можно упомянуть о таких методах, как: реструктуризация облигационных займов в
облигации с более поздним сроком погашения; ведение переговоров с кредиторами с
целью отсрочки платежей; использование различных схем взаимозачетов для
снижения задолженности по займам; привлечение кредитов банков для платежей по
облигациям; прием облигаций в счет налоговых платежей, в обмен на жилищные
сертификаты и т. п.; выкуп своих обязательств с дисконтом; досрочный выкуп
своих обязательств.
Воспользовавшись
низким уровнем цен на свои обязательства и ростом доходов своих бюджетов,
процедуру выкупа еврооблигаций осуществили Москва и Санкт-Петербург. Так, в
1999-2000 гг. Москва выкупила еврооблигации с погашением в 2000 г. на сумму 220
млн. долл., Санкт-Петербург также произвел досрочный выкуп своих еврооблигаций
на сумму 80 млн. долл., а в 2001 г. – на сумму 100 млн. долл.
Российское
законодательство, в частности Бюджетный кодекс РФ, предусматривает ряд
организационных методов управления государственным долгом. Право осуществления
государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения
договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства
другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит
Российской Федерации или от ее имени – Правительству РФ либо уполномоченному
Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти. Право осуществлять
государственные внешние заимствования первоначально имели и субъекты РФ,
бюджеты которых не получали финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной
обеспеченности. На данный момент введен запрет на внешние заимствования для
субъектов РФ (для муниципалитетов они и не были предусмотрены) – соответствующая
поправка к Бюджетному кодексу вступила в действие 1 января 2002 г. Внешние
заимствования разрешены лишь регионам, уже имеющим внешнюю задолженность, для
ее рефинансирования в пределах финансового года.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
|