Однако характерными чертами бюджетной системы РФ являются следующие:

-   сосредоточение большей части финансовых ресурсов страны в федеральном бюджете;

-   нерациональность построения распределительных процессов между уровнями бюджетной системы;

-   неотработанность механизма при решении вопросов об объемах средств, предоставляемых нижестоящему бюджету;

-   формирование у нижестоящих управленческих структур иждивенческих ориентации с твердой уверенностью в том, что в итоге за все отвечает государство и в случае необходимости примет меры.

В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов органы государственной власти должны самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, должны иметь собственные источники доходов в соответствии с законодательством Российской Федерации и закрепленные регулирующие доходы, органы государственной власти имеют право самостоятельно определять направления расходования средств, источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов. При этом самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых средств и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.

Декларативность действия этого важнейшего принципа в российской бюджетной системе обусловливается двумя основными факторами:

-     Процент отчислений от регулирующих доходов подлежит пересмотру ежегодно, что дает неограниченные возможности вышестоящему органу власти держать в зависимости нижестоящие органы, создавая с их стороны инжевен-ческое отношение и необходимость выделения им дополнительных отчислений от регулирующих доходов;

-     Отсутствие единой формы распределения финансовых ресурсов.

Принцип равенства бюджетных прав означает, что государство устанавливает для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления обязательные и одинаковые правила для всех органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые и обязательные нормы и правила в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.

Очевидно, что сегодня эти условия или не выполняются вовсе, или выполняются лишь частично. Отсутствует реальная независимость функционирования большинства территориальных бюджетов, как и нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений по вертикали бюджетной системы.

Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов объясняется тем, что все доходы и расходы бюджетов всех уровней обязательно должны находить отражение в бюджетах.

Существующая структура федерального бюджета, во-первых, затушевывает истинное положение дел с профицитом и дефицитом бюджета, ибо профицит определяется без учета дефицита источников финансирования внешнего долга. Во-вторых, она выводит за рамки бюджета, бюджетного процесса, а значит и бюджетного контроля, весьма значительные суммы, мобилизованные для покрытия действительного дефицита. Следовательно, исполнение бюджета становится непрозрачным.

Из-за несоблюдения постулатов классического бюджетного федерализма недостаточно реализуются на практике другие принципы бюджетной системы: сбалансированность бюджетов, эффективность и экономность использования бюджетных средств, общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов.

Принцип гласности означает, что утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении, подлежат обязательному опубликованию в открытой печати. Отметим, что для современных бюджетов всех уровней характерны затушевывание направлений расходов и сокрытие реального участия различных слоев общества в формировании доходной части бюджетов.

Принцип достоверности бюджетов предполагает обоснованность и правильность всех сумм доходов и расходов бюджетов. Отсутствие на практике реального подхода к определению бюджетных параметров создает опасную ил-люзию неограниченных бюджетных полномочий правительства, а по существу загоняет его в ловушку прогрессирующего роста государственного долга.

Отличительной особенностью федерального бюджета последних лет является его новая и весьма своеобразная конструкция, в результате действия которой за счет дополнительных доходов, получаемых в условиях более высоких экспортных цен, по существу формируется вторая, достаточно изолированная часть федерального бюджета, именуемая «финансовый резерв», который представляет собой аналитический показатель в составе остатков средств федерального бюджета, определяемый расчетным путем, а не реальный фонд, в котором в течение года аккумулируются средства из фиксированных источников. Данный подход делает практически невозможным оперативный учет и контроль использования средств финансового резерва, ибо фактически учитывать и контролировать можно только остатки средств на бюджетных счетах в целом.

С 2005 г. осуществляются дальнейшие меры по централизации государственных финансовых ресурсов. В федеральном бюджете аккумулируется 1,5 процентных пункта ставки налога на прибыль организаций, зачисляются в полном объеме водный налог и 95% поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых по нефти. В соответствии с внесенными изменениями в Бюджетный кодекс РФ по регулированию межбюджетных отношений перечень региональных налогов и сборов, установленный в ст. 14 Налогового кодекса РФ, сокращается с семи до трех (транспортный налог, налоги на имущество организации и игорный бизнес), а местных (ст. 15 НК РФ) - с пяти до двух (земельный налог и налог на имущество физических лиц).

Таким образом, наиболее значимые реальные доходы Центр оставляет за собой, строго регламентируя при этом даже крайне ограниченные собственные налоговые источники субъектов Федерации. Одновременно существенно расширяется сеть финансовых фондов по линии «регион - муниципальные образования»: вместо единого Фонда финансовой поддержки муниципальных образований созданы региональный Фонд финансовой поддержки поселений, региональный Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), региональный Фонд компенсаций, Фонд муниципального развития субъекта РФ, региональный Фонд софинансирования социальных расходов, районный Фонд финансовой поддержки поселений и т.д.

Сложившийся уровень централизации в бюджетно-налоговой сфере, характерный больше для государств унитарного типа, закономерным финалом имеет замедление темпов экономического развития территорий и увеличение дефицитов их бюджетов.

Тенденция «перетягивания» доходных источников в федеральный бюджет, проявившаяся в 1998-2004 гг., позволяет федеральной власти устанавливать доходы федерального бюджета на уровне расходов, передавая исполнение внутренних государственных обязательств на нижестоящие уровни бюджетов.

По существу это передача бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. Следовательно, на практике реализуется остаточный принцип формирования нижестоящих бюджетов, при котором регионы испытывают острый дефицит собственных источников формирования полноценных самостоятельных территориальных бюджетов.

В этих условиях многочисленные фонды финансовой помощи, независимо от методики расчета трансфертов, дотаций и субвенций, объективно не способны стимулировать региональные и местные органы власти к увеличению налогового потенциала своих территорий, росту собственных бюджетных доходов, сокращению дотационности бюджетов и, в конечном счете, проведению взвешенной бюджетной политики.

Таким образом, проведенные преобразования в бюджетной сфере постепенно приводят к переходу к централизованной, жестко управляемой из центра модели бюджетного устройства страны, в которой региональные и местные бюджеты занимают подчиненное, по отношению к федеральному, положение. Поставленные в полную финансовую зависимость от Федерации, ее субъекты и органы местного самоуправления, лишенные собственных источников формирования доходной части бюджетов, превращены в придатки консолидированного бюджета РФ, выполняя пассивную роль исполнителей в осуществлении бюджетных полномочий.

Осуществляемые и предлагаемые на перспективу центральными органами власти меры по устранению существующих диспропорций в бюджетно-налоговой сфере направлены на возврат к базовому основополагающему принципу плановой экономики - централизации финансовых ресурсов центра с подчиненным положением региональных и местных бюджетов.

Между тем большинство стран, и не только федеративных, пошли по другому пути - в направлении децентрализации бюджетной системы. Для этого есть множество объективных причин, но важнейшая из них следующая: разумно децентрализованная бюджетная система более эффективна. В такой системе отношения между уровнем налогообложения и количеством и качеством получаемых взамен бюджетных услуг со временем подчиняются интересам и предпочтениям населения разных регионов и муниципалитетов. Централизованное же финансирование региональных бюджетов занимает подобающее ему в федеративном государстве место - из преобладающего оно стало сравнительно второстепенным, направленным лишь на сглаживание различий в социально-экономическом положении регионов и на покрытие расходов, связанных с выполнением регионами функций, закрепленных за федеральными властями.

Таким образом, сложившаяся в России система межбюджетных отношений на сегодняшний день не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и Стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. Предстоит решение ряда проблем. Необходимо привести к полному соответствию полномочия всех уровней власти по расходам с имеющимися у них полномочиями по доходам.

Все это требует четкого разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти, фиксирование пропорций в совместных налогах, создания механизма межбюджетных отношений, основанного на принципах прозрачности, гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех.

Более 80% налоговых доходов нижестоящих бюджетов формируется от федеральных налогов - за счет отчислений от них. Зависимость нижестоящих бюджетов от ежегодно меняющихся нормативов отчислений от федеральных налогов снижает темпы развития структурных реформ и развитие налогового потенциала территорий. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

Такая классификация бюджетных ресурсов позволяет:

-   проводить более точный анализ формирования доходов бюджетов;

-   определять реальную финансовую самодостаточность и финансовое состояние территорий;

-   устанавливать уровень финансовой самостоятельности территориальных органов власти;

-   повышать уровень управления доходами территориальных бюджетов на основе разработки более обоснованных мероприятий по воздействию территориальных органов власти по мобилизации бюджетных доходов.

Именно поэтому проблема определения оптимальных возможностей и целевых ориентиров бюджетного регулирования актуализируется и требует выработки решения. В данной связи необходимо уточнить категориальный аппарат и охарактеризовать бюджетное регулирование в современных условиях.

1.2 Бюджетирование, ориентированное на результат, - эффективный инструмент бюджетного менеджмента

В настоящее время наиболее важным и интересным моментом, определяющим новации в управлении общественными финансами, является переход с формирования бюджета по принципу «управление затратами» к формированию по принципу «управление результатами». В связи с этим в финансовой сфере появилось новое понятие - бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Впервые данное понятие было определено Президентом РФ в Бюджетном послании в 2004 г.

В целях повышения эффективности расходования бюджетных средств и оптимизации управления государственными расходами Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг., в соответствии с которой при планировании и исполнении бюджета применяется альтернативный метод реализации бюджетной политики - бюджетирование, ориентированное на результат.21 Данный метод является одним из важнейших инструментов повышения эффективной деятельности учреждений бюджетной сферы.

В целом бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), - это более прогрессивная, по сравнению с затратным методом, методология подготовки и исполнения бюджета, где акцент переносится с затрат на результаты.

БОР - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств.

В рамках бюджетирования, ориентированного на результат, бюджетные ассигнования должны распределяться с учетом и в зависимости от достижения конкретных общественно значимых целей в соответствии с приоритетами государственной политики. Наличие определенных социально-экономических эффектов от предоставления бюджетных услуг и деятельности государства, мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечение качества бюджетного планирования и управления - основные характеристики бюджетирования, ориентированного на результат.

В целом отправной точкой нового метода бюджетирования является определение прямых и конечных результатов деятельности министерств и ведомств и показателей, характеризующих степень достижения поставленных целей.

Исходное (на начало 2000-х годов) состояние управления общественными финансами характеризовалось внутренними перекосами и искажениями, без устранения которых невозможно столь необходимое и осознанное в настоящее время радикальное (не на проценты, а в разы) повышение эффективности использования бюджетных средств.

Основными из них являются:

• формальная централизация — неформальная автономия;

• неопределенность полномочий — неопределенность ответственности;

• детальность планирования — аморфность исполнения отчетности;

• контроль над соответствием факта плану — несоответствие плана целям и результатам;

• недостаток финансирования — избыток персонала и ресурсов;

• мягкие бюджетные ограничения — бюджетная рента.
Современный менеджмент общественных финансов характеризуется зарегулированностью. Существует значительное множество норм, инструкций, нормативов, выполнение которых либо невозможно в принципе, либо возможно только за счет снижения результативности использования бюджетных средств.

Поэтому, помимо общего снижения эффективности функционирования бюджетной системы, такой подход препятствует проведению бюджетной реформы. Модель «управления затратами» имеет еще ряд существенных недостатков.

1.   Недостаток нормативно установленных бюджетных полномочий неизбежно ведет к недостаточной бюджетной ответственности. Если формально почти все запрещено, но неформально почти все разрешено, планирование бюджета по сотням позиций оборачивается его исполнением не в том формате, в котором он был утвержден. При всей видимости «целевого» использования бюджетных средств, налицо именно нецелевое их использование за счет включения в бюджет мелких и мельчайших «отдельных строк».

2.   Серьезной экономией бюджетных средств в принципе никто не занимается, так как гораздо привычнее и выгоднее требовать дополнительных средств для поддержания «нормального функционирования» бюджета соответствующего уровня.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9