Планирование и прогнозирование расходной и доходной части бюджета
Глава 1
1.1 Бюджетная система
РФ
Бюджет РФ
является важнейшим звеном финансовой системы страны, он составляет основу
финансовых средств государства.
Государственный
бюджет — это единственный источник денежных средств, находящихся в полном и
непосредственном распоряжении органов государственной или муниципальной власти.
В Бюджетном
кодексе РФ под бюджетом понимается форма образования и расходования фонда
денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций
государства и местного самоуправления
Бюджетная
система РФ включает:
• федеральный
бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ
• бюджеты субъектов
РФ (областной или региональный бюджет) и бюджеты территориальных
государственных внебюджетных фондов;
• местные
бюджеты, в том числе:
▪ бюджеты
муниципальных районов и бюджеты городских округов
▪ бюджеты
городских и сельских поселений
БК РФ дает понятие
консолидированного бюджета субъекта РФ, поскольку как раз данные
консолидированного бюджета используются при планировании, расчетах и анализе на
всех стадиях бюджетного процесса.
Консолидированный
бюджет Нижегородской области – областной бюджет и свод бюджетов муниципальных
образований, входящих в состав Нижегородской области (без учета межбюджетных
трансфертов между этими бюджетами).
Консолидированный
бюджет Нижегородской области включает в себя:
• областной
(региональный) бюджет
• местные
бюджеты (всего 52), которые подразделяются на:
▪ бюджеты
муниципальных районов (количество - 48) и городских округов (г. Арзамас, г.
Дзержинск, г.Н.Новгород, г. Саров)
▪ бюджеты
городских и сельских поселений (количество - 610)
1.2 Сущность бюджетного
управления, цели, задачи и функциональные элементы управления
В рыночной
экономике существенно возрастает роль и значение управленческих решений в
области государственных финансов на всех уровнях государственной власти.
Каждая
система управления, в том числе и управление бюджетом, состоит из двух
взаимосвязанных частей - объекта и субъекта управления. На качества управления
одинаково отражается знания как объекта, т.е. управляемой системы, так и
субъекта, или управляющей системы.
Бюджет как
объект управления является очень сложным и разноплановым явлением, которое
требует глубокого и всестороннего изучения.
Он имеет
различные проявления, а именно:
• по
экономической сущности бюджет представляет собой экономическую категорию, что
отражает определенные отношения в обществе;
• по форме
проявления - это основной финансовый план, который утверждается в
законодательной форме, а поэтому является правовой категорией;
• по
материальному содержанию - это централизованный фонд денежных средств
государства, что обеспечивает ей базу для выполнения установленных функций.
Все эти
проявления бюджета взаимосвязаны. Невозможно хорошо разбираться в бюджете,
зная, даже в совершенстве, лишь одну его сторону, - необходимо иметь
комплексное представление.
Структура
бюджета рассматривается по двум направлениям.
Во-первых,
согласно с вертикальной иерархии органов государственной власти и управления.
На каждом из уровней составляется, утверждается и выполняется отдельный бюджет.
Такое построение бюджета характеризуется понятиями «бюджетный строй» и
«бюджетная система».
Во-вторых,
структура бюджета характеризуется составом и соотношением его доходов и
расходов.
Поскольку
бюджет как экономическая категория касается всех юридических и физических лиц,
то структура доходов и расходов бюджета является не просто их арифметическим
соотношением, а характеристикой сбалансированности и уравновешенности интересов
в обществе. Именно с этих позиций необходимо детальное изучение структуры
бюджета.
Формирование
и распределение средств бюджетов на всех уровнях бюджетной системы — объемный и
многоэтапный процесс, охватывающий социальную, экономическую, финансовую и
другие сферы деятельности государства. В ходе формирования и распределения
бюджетов анализируется и обобщается обширный материал, включающий спектр данных
о финансовых ресурсах, о перспективах социально-экономического развития, об
источниках доходов, направлениях расходов и др., и все это взаимоувязывается и
корректируется в свете концепции бюджетной политики федерального и
регионального уровней. Естественно, этот многогранный процесс требует
координирующего и целенаправленного управления. Понятие «управление» или
менеджмент определяется как целенаправленное воздействие управляющего субъекта
на управляемый объект для его оптимального функционирования и развития.
Система
управления бюджетом представляет собой комплекс действий, необходимый для
обеспечения согласованной совместной деятельности людей, а также совокупность
осуществляющих управление звеньев и связей между ними. Управленческая
деятельность разделяется между должностными лицами или специализированными
подразделениями организаций.
Следует
отметить, если финансовый менеджмент понимается как управление финансовыми
потоками, то бюджетный менеджмент в целом и на отдельных территориях
(автономных территориальных образованиях – АТО) можно охарактеризовать как
управление доходами и расходами бюджета территории, т. е. управление бюджетными
ресурсами в процессе их формирования, распределения и перераспределения, а
также использования.
Наука об
управлении выделяет такие основные функции менеджмента:
• стратегическое
планирование,
• планирование
реализации стратегии,
• организация
выполнения разработанных планов,
• учет и
контроль.
Исходя из
этих функций и из структуры бюджетного процесса как предмета бюджетного менеджмента,
можно дать следующее определение бюджетного менеджмента
Бюджетный
менеджмент – система, состоящая из управляющей подсистемы и объекта управления
(бюджетные доходы, расходы и государственный (муниципальный) долг),
предназначенная для выполнения следующих функций:
• организация
управления бюджетными потоками соответствующей территории,
• бюджетное
планирование и прогнозирование,
• бюджетное
регулирование,
• бюджетный
учет,
• бюджетный
анализ,
• бюджетный
контроль с использованием форм и методов принятия эффективных решений в области
управления бюджетными рисками, активами и обязательствами.
1.3 Информационная база
бюджетного менеджмента
Для
эффективного управления бюджетами и бюджетным процессом необходимо достаточно
полное информационное обеспечение, так как при его отсутствии исключается
принятие оптимальных управленческих решений, особенно по действиям в условиях
бюджетного риска. Информационное обеспечение составляет многообразная
информация — финансовая, экономическая, политическая, правовая, статистическая
и др., при этом качество информации, ее достоверность имеют определяющее
значение
Составлению
проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического
развития РФ, субъекта РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а
также подготовка сводных финансовых балансов, на основе которых органы
исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.
Реформирование
бюджетного процесса в 2004-2006 гг. сформировало новую модель организации
бюджетного процесса, направленную на повышение результативности бюджетных
расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях
бюджетной системы РФ.
Ядром новой
организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире
концепция «бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) в рамках
среднесрочного финансового планирования».
Ее суть -
распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и/или
реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от
достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со
среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах
прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Новая модель
управления результатами отличается от прежней следующими характеристиками:
• Формирование
многолетнего финансового плана как основы бюджетных параметров на каждый
финансовый год
• Реализация
принципа сравнения действующих и принимаемых обязательств
• В качестве
целевого их использования степенью результативности бюджетных средств
• Прогнозирование
бюджетных параметров при условии расширения полномочий распорядителей бюджетных
средств параллельно с увеличение
• Отчетностью
о результатах использования средств, лежащей в основе отчета об исполнении.
Таким
образом, основные элементы, методы и приемы бюджетирования, ориентированного на
результат, во многом заимствованы у частного сектора экономики, например,
формирование целей и задач деятельности, оценка показателей социальной и
экономической эффективности, использование метода учета по начислению и т.д.
При новом
способе бюджетирования определяются:
• стратегические
цели - ожидаемые социально-экономические результаты, которые должны быть
достигнуты при реализации государственной политики;
• тактические
задачи - ожидаемые конечные результаты деятельности субъектов бюджетного
процесса при решении конкретной проблемы, направленной на достижение
стратегических целей;
• финансовые
ресурсы, необходимые для достижения поставленных целей и решения конкретных
задач.
Данная модель
предполагает программный подход к составлению бюджета. В программах излагаются:
• стратегические
цели,
• тактические
задачи,
• необходимые
финансовые ресурсы,
• ожидаемые
результаты
• сроки их
выполнения и т.д.
При применении
нового метода бюджетирования большую роль играет мониторинг и оценка
результатов деятельности участников бюджетного процесса.
Иерархия
бюджетного процесса в РФ с 2007 года выглядит следующим образом (рис. 1.2)
Рис. 1.2.
Иерархия бюджетного процесса в РФ с 2007 года
В
соответствии со ст. 172 Бюджетного кодекса РФ основой для составления бюджета
служит следующую информационная база:
• Бюджетное
послание Президента РФ,
• Прогноз
социально-экономического развития соответствующей территории на очередной
финансовый год,
• Основные
направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на
очередной финансовый год,
• Прогноз
сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной
финансовый год,
• План
развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей
территории на очередной финансовый год.
Составление
проектов бюджетов — прерогатива Правительства Российской Федерации,
соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов
осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы
субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Составлению
проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований
и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на
основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов
бюджетов.
В целях
своевременного и качественного составления проектов бюджетов финансовые органы
имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня
бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных государственных
органов, органов местного самоуправления и юридических лиц:
• о
действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом
законодательстве;
• о
нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов бюджетов других
уровней бюджетной системы Российской Федерации;
• о
предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других
уровней бюджетной системы Российской Федерации;
• о видах и
объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы Российской
Федерации на другой;
• о
нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или
муниципальных услуг;
• о порядке
выравнивания бюджетной обеспеченности.
Однако
большинство из вышеперечисленных сведений в настоящий момент практически
полностью утратило актуальность. Так, по мере завершения налоговой реформы, а
также учитывая ограниченные возможности органов государственной власти
субъектов Российской Федерации по изменению налогового законодательства в части
собственных налогов, сведения о действующем налоговом законодательстве не могут
рассматриваться как критически значимые для бюджетного процесса, хотя сохраняют
значения сроки введения в действие изменений в налоговое законодательство. То
же справедливо и в отношении нормативов отчислений от налогов в бюджеты других
уровней бюджетной системы. Налоговым кодексом Российской Федерации в новой
редакции уточнен перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов,
по которым региональные и местные органы власти обладают полномочиями по
изменению существенных элементов налогов; указанные налоги подлежат зачислению
также в соответствующие бюджеты. В свою очередь, Бюджетным кодексом Российской
Федерации закреплены доли федеральных налоговых доходов, подлежащих зачислению
в бюджеты субъектов Российской Федерации, а также местные бюджеты муниципальных
районов, поселений и городских округов.
Основные
параметры системы бюджетов разные уровней и сводного бюджета страны,
определяющих масштабы участия государства и муниципальных образований в
перераспределении ВВП отражаются в бюджетной статистике.
В
международных стандартах по статистике общественных (государственных) финансов
приняты следующие основные показатели бюджетной статистики:
• доходы (без
официальных трансфертов полученных),
• официальные
трансферты полученные,
• расходы
(без расходов на кредитование),
• кредитование
за вычетом погашения (чистое кредитование),
• разница
между доходами и расходами (дефицит или профицит бюджета).
Глава 2
2.1 Сущность, система,
основные модели и элементы бюджетного планирования
Планирование
бюджета представляет собой процесс разработки общей структуры и объемов доходов
и расходов бюджета на очередной финансовый год и перспективу. Схема данного
процесса установлена БК РФ, который регламентирует основы составления проектов
бюджетов всех уровней.
Согласно БК
РФ составление проектов бюджетов - прерогатива Правительства РФ,
соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного
самоуправления. Непосредственная работа по разработке бюджетного плана
проводится МФ РФ, комитетами финансов субъектов РФ, финансовыми отделами
органов местного самоуправления, налоговыми и таможенными органами.
Система
бюджетного планирования — совокупность организации, методов и процедур
формирования проекта бюджета.
Субъекты
бюджетного планирования - федеральные министерства, а также федеральные службы
и федеральные агентства (руководство деятельностью которых осуществляет
Президент РФ или Правительство РФ), федеральные органы законодательной и
судебной власти, Центральная избирательная комиссия РФ, Генеральная прокуратура
РФ и Счетная палата РФ.
Возможны три
варианта бюджетного планирования:
• годовое
планирование;
• годовое
планирование и перспективное финансовое планирование (два этапа составления
бюджета с едиными агрегированными показателями для очередного финансового
года);
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11
|