Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов
Понятие, роль и правовая форма государственного
и
местного (муниципального) бюджетов
Государственные и местные (муниципальные) бюджеты
являются центральным звеном финансовой системы Российской Федерации как и
любого другого государства. Бюджет — необходимый атрибут государства и основа
его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды
соответствующего государственного или муниципального образования, которые
обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают
финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и
местного самоуправления.
В материальном аспекте
государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный
в масштабах определенного государственного или муниципального образования денежный
фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной
власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвижно,
постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды
поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета
проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и
использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как экономической
категории. В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность
экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием,
распределением и использованием централизованных денежных фондов,
предназначенных для осуществления общих государственных и муниципальных задач и
выполнения функций соответствующих органов власти и самоуправления.
В бюджетах концентрируется наиболее
крупная часть финансовых ресурсов государства.
Понятие бюджета имеет и юридический
аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле
бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и
использования централизованного денежного фонда государства или муниципального
образования, утверждаемый соответствующим представительным органом
государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план
закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.
В законодательстве содержится
юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности.
Согласно Гражданскому кодексу РФ (п. 4 ст. 214) средства государственного
бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными
предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную
казну РФ или субъекта РФ. Таким образом, средства государственного бюджета
— часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам
муниципальной собственности и соответственно — составной части муниципальной
казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет
собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган
государственной власти или местного самоуправления, а сами названные
государственные или муниципальные образования (Российская Федерация, субъекты
РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие органы власти и управления
осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственностью.
Конституция РФ (п. «г» ч. 1 ст. 72) относит вопросы разграничения
государственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Понятие бюджета дается и в законодательстве. Так, в
Законе РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10
октября 1991 г. бюджет определяется как форма образования и расходования
денежных средств для функционирования органов государственной власти. Однако
это характеризует лишь одну его сторону — связь с функционированием органов
государственной власти. К тому же за пределами приведенного определения
остались не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты.
Впоследствии в законодательстве была уточнена
формулировка понятия бюджета. Согласно Бюджетному кодексу 1998 г. (ст. б) и в
его целях бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного
самоуправления. При сохранении сходства с вышеприведенным данное определение
приобрело некоторые уточнения. В нем вместо довольно неопределенного выражения
«денежные средства для функционирования органов государственной власти»
говорится о «фондах денежных средств, предназначенных для финансового
обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»; учитывается
обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной
власти на основании Конституции РФ 1993 г., в связи с чем местные бюджеты
перестали относиться к государственным, выделившись в особое звено бюджетной
системы.
Вместе с тем более полному представлению о сущности
бюджета и его роли способствует рассмотрение этой категории в разных аспектах.
Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу
функционирования государства и муниципальных образований, выполнения ими своих
задач. В то же время и государственный аппарат, и органы местного
самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда
относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранительные
органы.
Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются
для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения
обороны и безопасности страны. С помощью бюджета реализуются государственные
(разных уровней) и местные программы по развитию и нормальному функционированию
отраслей народного хозяйства, по проведению конверсии военно-промышленного
комплекса, охране окружающей природной среды, по укреплению научно-технического
потенциала и развитию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни
населения и отдельных его групп, выравниванию социально-экономического уровня
субъектов Федерации и муниципальных образований, по борьбе с преступностью и
т.д. Все эти задачи имеют общее значение для соответствующей территории.
Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных
фондов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и
культуры на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах
производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в
распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики.
Местные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления.
Значение государственного
бюджета обусловлено не только величиной концентрируемых в нем средств. В
непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют
все другие звенья финансовой системы.
Наличие бюджета создает возможности для
маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их
приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее
регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для
общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи с финансовым
кризисом, происшедшим в 1998 г., бюджет призван содействовать преодолению
последствий этого кризиса, поддержанию уровня жизни населения и обеспечению
функционирования реального сектора экономики, прекращению спада экономики и
другим целям экономической политики в 1999 г.
Роль бюджета в федеративном государстве имеет и
особые, в связи с таким государственным устройством, стороны: он способствует
реализации региональной и национальной политики в Российской Федерации. Среди
основных целей региональной политики определены следующие: создание единого
экономического пространства, выравнивание условий социально-экономического
развития регионов. Главная цель национальной политики состоит в создании всем
народам России условий для их полноправного социального и
национально-культурного развития, укрепление общероссийской общности на основе
соблюдения прав человека.
Бюджет способствует также развитию международных
связей России, в частности укреплению ее взаимоотношений с государствами СНГ.
Например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» намечено
выделить средства для взноса в бюджет Союза Белоруссии и России в сумме 520 млн
руб., предоставление кредитов государствам — участникам СНГ.
Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального
дохода, которая направляется на потребности общего значения: экономические и
социальные программы, обеспечение обороны и безопасности страны.
Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кризисные явления
в экономике и расстроенность финансовой системы не позволяют государственным и
местным бюджетам выполнить в полной мере свое предназначение. В области бюджета
такими негативными факторами являются бюджетный дефицит (превышение расходов
над доходами), обострение противоречий при распределении средств между
бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения бюджета, несобираемость
доходов в намеченном объеме, большой удельный вес заемных средств и др.
Государственные бюджеты (на уровнях РФ и субъектов Федерации) и местные
бюджеты утверждаются соответствующими представительными органами власти. В
результате бюджет приобретает определенную правовую форму. Федеральный
бюджет и бюджеты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме
соответствующих законов, а местные бюджеты — в форме правовых актов
представительных органов местного самоуправления, как правило — решений (ст. 11
БК РФ). Таким образом, получив правовую форму, бюджет приобретает и юридическое
значение: в упомянутых правовых актах на конкретный отрезок времени
определяются права и обязанности Российской Федерации, ее субъектов,
муниципальных образований на получение, распределение и использование средств.
Помимо бюджета, утверждаемого в обычном порядке.
Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» (ст. 25)
предусматривает возможность введения чрезвычайного бюджета. Чрезвычайный
бюджет — это бюджет с особым, более жестким правовым режимом использования
средств, основанием для установления которого является введение чрезвычайного
положения. БК РФ норм о таком бюджете не содержит.
В соответствии с законодательством составляется также
консолидированный бюджет, т.е. свод бюджетов всех уровней на
соответствующей территории, используемый для расчетов и анализа.
Его необходимость обусловлена тем, что по
действующему законодательству все бюджеты существуют как самостоятельные,
обособленные денежные фонды, в отличие от положения, существовавшего до 90-х
гг., когда высшим органом власти утверждался единый государственный бюджет,
который объединял все существовавшие на территории страны бюджеты и отражал в
целом их средства.
Однако для управления делами России в целом, а также
ее территориальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать,
какие средства аккумулируются в рамках данной территории через действующие на
ней бюджеты. Это имеет значение также для формирования взаимоотношений с выше-
и нижестоящими органами власти. Поэтому составляются консолидированные бюджеты
субъектов Российской Федерации (совокупность бюджета субъекта РФ и свода
бюджетов муниципальных образований) и консолидированный бюджет Российской
Федерации, объединяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ. В
результате в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от
федерального до местных, действующие на территории страны.
В связи с понятием консолидированного бюджета
законодательство ввело и другое — минимальный бюджет. Это расчетный
объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня,
а также низовых звеньев бюджетной системы (сельских, поселковых и т.п.),
покрывающих минимально необходимые расходы, гарантируемые соответствующими
вышестоящими органами власти. Это определение относится к бюджетам субъектов РФ
и местным бюджетам.
Закон РФ «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (ст. 1) дал
понятие минимального бюджета применительно к местным бюджетам, увязывая его с
государственными социальными стандартами: минимальный местный бюджет — это
расчетный объем доходов и расходов местного значения, учитывающий
государственные минимальные социальные стандарты.
Бюджетный кодекс РФ 1998 г. взамен термина
«минимальный бюджет» применяет более точный — «минимальная бюджетная
обеспеченность», увязывая его с минимальными государственными стандартами (ст.
6). При этом данные категории касаются бюджетов всех уровней, в том числе и
федерального.
Минимальные государственные стандарты определены как государственные услуги,
предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и
безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и
государственных внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом
уровне на всей территории Российской Федерации.
В свою очередь минимально допустимая стоимость
государственных или муниципальных услуг в денежном выражении,
предоставляемых органами государственной власти или органами местного
самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих
бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.
Реализация норм о минимальных государственных
стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности — важное условие
выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по
государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению
бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т.п.
Бюджетное
право и бюджетные правоотношения
В связи с функционированием государственных и местных
бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются
особым подразделением (подотраслью) финансового права — бюджетным правом.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
|