Бюджетное право — центральный раздел особенной части
финансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что
обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей
ролью.
Бюджетное право отличается от других подразделений и
институтов финансового права своим предметом, т.е. содержанием
отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что:
а) бюджетное право регулирует отношения Российской
Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов
представительной и исполнительной власти;
б) эти отношения возникают в связи с образованием,
распределением и использованием денежных фондов государства (в том числе
субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для
соответствующей территории.
Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета нуждается в
конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями
и институтами финансового права. С этой целью в бюджетном праве можно выделить
следующие блоки норм, которые закрепляют и регулируют:
а) бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов,
входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из
видов бюджетов;
б) структуру доходов и расходов бюджетной системы в
целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;
в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее
субъектов, муниципальных образований в области бюджета;
г) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а
также отчетности об исполнении бюджета.
Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить,
исходя либо из общей, либо конкретной характеристики предмета бюджетного права.
Итак,
бюджетное право — это раздел (подотрасль) финансового
права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения,
которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием
денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.
Однако такое понятие недостаточно четко определяет пределы регулирования
бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к
бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с
бюджетом отношения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет,
расходования бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др.).
Избежать этого можно путем введения в определение понятия бюджетного права
уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета. При таком
подходе бюджетное право РФ — это совокупность финансово -правовых норм,
регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения
доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных
образований в области бюджета, а также бюджетный процесс.
Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает
и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается
особенная часть этой отрасли права.
Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы
федерализма и развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву
в целом. В бюджетном праве они находят специфическое проявление. Хотя они
впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его
содержание пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений
осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм
Конституции РФ.
Принцип федерализма в
бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной
деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы
их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и
целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.
Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении полномочий органов местного
самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюджета в
целях решения задач местного значения в соответствии с законодательством
Федерации и субъектов РФ.
В бюджетном праве более четко, чем в других разделах
финансового права, выделяются материальные и процессуальные нормы.
Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды
доходов и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К
предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой
из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов государственной
власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов
власти в этом процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том,
что они устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных
бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления.
Различие материальных и
процессуальных норм бюджетного права отражено, например, в Законе РСФСР «Об
основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г., в
котором выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта концепция получила
дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами,
сосредоточенными в части второй, содержит
часть третью — «Бюджетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены
процессуальные нормы бюджетного права.
Носители юридических прав и обязанностей в отношениях
по образованию, распределению и использованию бюджетов всех Уровней именуются субъектами
бюджетного права.
В круг субъектов бюджетного права
РФ входят:
1) государство и его
территориальные подразделения — Российская Федерация в целом; субъекты
Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные
округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые
административно-территориальные образования);
2) органы государственной власти и
местного самоуправления — представительные (законодательные) органы
государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы
государственной власти и местного самоуправления.
Право на соответствующий бюджет —
это основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно
государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно
их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных
(местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о
том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см.
преамбулу Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных
материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на
получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на
экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны
соответствующие обязанности данных субъектов.
Процессуальными правами и
обязанностями наделены представительные (законодательные) и исполнительные
органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например,
полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки при
соблюдении установленных форм и т.д.
Вступая в общественные отношения
для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права
становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.
Этим правоотношениям свойственны
следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:
а) они возникают в связи с
образованием, распределением и использованием централизованного
государственного или муниципального денежного фонда соответствующей территории;
б) права и обязанности субъектов
правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного
финансового плана государства, государственного или муниципального образования;
в) в бюджетных правоотношениях
обязательно участвуют государства, государственные или муниципальные
образования или соответствующие органы государственной власти и местного
самоуправления, представляющие их интересы.
Бюджетные правоотношения, как и нормы
бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными.
Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов
власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в российском
законодательстве понятие — бюджетное обязательство. Согласно Кодексу
(ст.222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить
расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока,
возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью.
Термин «обязательство», свойственный гражданскому праву, в данном случае
усиливает ориентированность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в
бюджетных отношениях.
В нормах бюджетного права предусмотрены меры ответственности за
нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены в разных правовых
актах — в законах о бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ.
Бюджетный кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности за нарушения
бюджетного законодательства в систему, посвятив им особую (четвертую) часть.
Значение бюджетного права обусловлено важной ролью
государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач
страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико.
С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по
распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий
федерального уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть
отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами.
В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое
право, существенно изменилось, что обусловлено происшедшими экономическими и
политическими переменами. Формирующееся бюджетное законодательство отразило
новые черты России как федеративного государства, повышение уровня
самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа
разделения властей при определении бюджетной компетенции представительных и
исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с
нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение структуры бюджетных
доходов и расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими
бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных
ресурсов и др.). Законодательство отразило и негативные явления в бюджете,
свойственные современному периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит
потребовал урегулировать порядок его преодоления.
Перспективы развития бюджетного
права определяет Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской
Федерации в 1999—2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30
июля 1998 г. № 862, Федеральный закон «О первоочередных мерах в области
бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998 г., Послание Президента РФ
Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год».
Основными целями реформы бюджетной политики
определены: повышение эффективности использования и управления финансовыми
ресурсами бюджетной системы; выравнивание возможностей реализации на территории
страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно
осуществляться из бюджетов; создание условий для повышения эффективности
социально-экономического развития регионов.
Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде всего
следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают
исходные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72,
определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ
и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка
рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, ст. 132 о
бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого и
конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и
формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной
деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней
субъектов.
Среди законодательных актов специального содержания выделяется
Закон РФ об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса как имеющий
общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон
закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации функционирования
бюджетов всех уровней и, помимо этого, — детальную регламентацию относительно
федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст. 16, ч. 3, 20, 21 и 22
приостановлено). Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ «Об
основах бюджетных .прав и прав по формированию и использованию внебюджетных
фондов представительных и исполнительных органов государственной власти
республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных
округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»
от 15 апреля 1993 г. (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных прав... » ).
Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных
показателей доходов и расходов, содержат правила общего значения, т.е. нормы
бюджетного права.
Федеральные законы «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и «О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25
сентября 1997 г. определяют основные положения о роли местных бюджетов,
бюджетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления,
их взаимоотношениях с органами государственной власти.
Установленные названными законодательными актами
основы правового регулирования подлежат конкретизации в законодательстве
субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, также
относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных
пределах.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
|