Допустим, в федеральный бюджет поступило лишь 75% законодательно установленных средств, соответственно каждый субъект Федерации в лучшем случае получит 75% установленного ему уровня. Иными словами, факт законодательного внесения субъекта в число получателей средств ФФПР не означает, что он реально их получит. В 1994-1997 гг. доли субъектов Федерации в ФФПР регулярно не соблюдались. Поэтому руководители региональных финансовых органов вынуждены проводить в Москве даже больше времени, чем на местах, выбивая очередную порцию финансовой поддержки. Так обстоят дела с самой прозрачной частью межбюджетных отношений (ФФПР), еще хуже - со скрытыми от посторонних глаз взаимными расчетами, бюджетными ссудами (фактически превратившимися в дополнительные дотации), средствами внебюджетных фондов (которые формально не относятся к межбюджетным отношениям, но на практике используются для балансирования региональных бюджетов).

         Не секрет, что решение многих финансовых вопросов больше зависит от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, чем от установленных законом правил. Скажем, высокая бюджетная обеспеченность Москвы, Самарской и Свердловской областей во многом обусловлена тем, что при командном перераспределении средств между регионами и благодаря близости их руководителей к "кормушке" туда десятилетиями направлялись крупные бюджетные капиталовложения в ущерб Читинской области, Алтайскому краю и другим территориям, у которых теперь низкая бюджетная обеспеченность.

         При отсутствии стабильного правового поля в расходовании средств федерального бюджета распространенным способом "выбивания" финансовой поддержки стал политический шантаж в регионах (от забастовок и рельсовой войн до угроз прихода к власти лидеров-экстремистов). Федеральные органы власти засыпаны просьбами о дополнительной финансовой помощи и прогнозами катастрофических политических последствий в случае отказа. В результате принимаются опасные решения, удовлетворяющие экономически необоснованные требования, а реальные нужды регионов отодвигаются на второй план.

         К сожалению, Концепция положение не улучшает. Поэтому появляются предложения создать систему безусловного исполнения федерального законодательства, поставить преграды нарушениям в сфере расходования средств федерального бюджета по отдельным направлениям. В частности, применительно к ФФПР, по мнению специалистов, целесообразно установить (указом Президента РФ или постановлением правительства) твердый порядок финансирования фонда в течение года. Он исключал бы финансирование одного региона за первое полугодие, скажем, на 90% запланированной на год суммы, а другого - лишь на 5%. Фактическое финансирование регионов на 20-е число месяца, следующего за отчетным, не должно быть выше или ниже среднероссийского исполнения ФФПР более чем на 5%. Предположим, ФФПР в среднем по России исполнен на 15%. Тогда каждый регион должен быть профинансирован минимум на 14,25% (на 5% меньше суммы, запланированной в федеральном бюджете) и максимум на 15,75%.

         Необходимость введения 5-процентного ограничения обусловлена тем, что часть ФФПР финансируется путем повышения ставок перечисления НДС, собранного на данной территории, в бюджет субъекта Федерации. Иными словами, если единой для всех регионов ставкой расщепления НДС является деление его в пропорции: 25% - в региональный бюджет, 75% - в федеральный, то при исполнении ФФПР может быть решено, что в федеральный бюджет поступит 60% собранного налога, а дополнительные 15% будут направлены для финансирования ФФПР на территории. В процессе исполнения бюджета мгновенно отреагировать на изменение поступления НДС невозможно, поэтому требуется 5-процентный лаг для выделения средств ФФПР. С другой стороны, Минфин должен выполнить указанное требование лишь к 20-му числу месяца, следующего за отчетным, что даст ему достаточно времени для взаиморасчетов и иных операций по исполнению федерального бюджета.

         Высказывается надежда, что такой подход поможет обеспечить верховенство закона в межбюджетных отношениях, без чего даже самая идеальная концепция реформирования межбюджетных отношений не приведет к положительным результатам.

         Возможно, будет больше порядка и благодаря Бюджетному кодексу, который принят 12 августа 1998 г. Согласно БК при недофинансировании бюджетополучатель или бюджетник может судиться с Минфином, а при наличии собственной задолженности по налогам требовать проведения взаимозачета. Таким образом, создаются нормальные условия для прекращения бесконечной дискуссии между Госналогслужбой и Минфином, с одной стороны, и РАО "ЕЭС", "Газпромом", с другой, о том, кто кому и сколько должен, кто первый должен заплатить. Благодаря жестким и понятным процедурам межбюджетных отношений и казначейскому исполнению бюджета не придется разводить руками в ответ на наболевший вопрос - где конкретно находятся бюджетные деньги, перечисленные из центра в регионы? Несомненное достоинство Бюджетного кодекса - детально прописанная процедура разработки (Минфин) и утверждения (Госдума) бюджета.

         Но не стоит идеализировать документ. В одночасье он не решит ни бюджетные проблемы на федеральном уровне, ни финансовые проблемы в регионах, хотя и создаст общие для всех правила, блокируя ситуацию, когда одному региону достается 200% положенных федеральных дотаций, а другому - в 10 раз меньше. [33]

         С помощью четкой, последовательной и стабильной правовой и нормативной базы, которая позволяет более прозрачными и предсказуемыми методами распределить роли между органами управления различных уровней, можно добиться существенного повышения стимулов в целях обеспечения надежного бюджетного управления и ответственности. Для этого потребуется подготовить и внедрить целый комплекс новых законов (таких как Часть II Налогового кодекса), поправок к существующему законодательству, чтобы избавиться от несоответствий между главными бюджетными законами (Налоговым и Бюджетным кодексами и Законом о местном самоуправлении, Законом о финансовых основах местных бюджетов), а также улучшения законодательных принципов субрегионального заимствования. Разработка вспомогательных федеральных положений для региональных и местных органов управления в области бюджетной классификации, раскрытии информации, регистрации долговых обязательств и т.д. позволила бы добиться большего соответствия между стандартами в разных регионах. Кроме того, субнациональным органам управления необходимо принять региональные и местные законы и нормативы, которые будут соответствовать федеральным законам (например, в области распределения налоговых доходов и трансфертов муниципалитетам), благодаря которым повысится ответственность и прозрачность бюджетного процесса. В законах и правилах необходимо также прояснить ответственность внутри региональных и местных органов управления и законодательных органов за подготовку, утверждение, исполнение бюджетов и контроль за ними.[34]

Глава 3

3.1 Реформирование межбюджетных отношений.

         Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма - территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала решения этих задач. Необходимость ее коренного реформирования и создания в России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.

      Межбюджетные отношение нашли свое отражение и в Бюджетном кодексе РФ, принятом в 1998 году, где они определены, как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

         Межбюджетные отношения, согласно Бюджетному кодексу, основываются на принципах:

o       распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

o       разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

o       равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

o       выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

o       равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.[35]

         Принятый в 1997 г. федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" не оправдал возлагавшихся на него надежд. Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. В связи с этим Минфином России были подготовлен и разослан в федеральные министерства и в регионы проект Методических рекомендаций по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. После его доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств, представителей региональных и местных финансовых органов, органов местного самоуправления данный проект предполагается утвердить в качестве официального документа федерального уровня.

         Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин России впервые провел полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления расходных полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к населению, эффективности). Были подготовлены соответствующие поправки к Бюджетному кодексу, включенные в общий пакет поправок, вносимый в Правительство Российской Федерации в 2000 г.[36]

          Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации, становление новой государственности на федеративных началах требуют проведения адекватной бюджетно-финансовой политики. Это обуславливает необходимость реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации, требует разработки эффективной системы бюджетного федерализма и совершенствования механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

         Чтобы правильно определить направления реформирования межбюджетных отношений, требуется, прежде всего, определить сущность такого понятия, как "бюджетный федерализм", который в федеративном государстве предопределяет основные требования к механизму межбюджетных отношений. Сущность его раскрывается через следующие принципы:

§  единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

§  сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределение и перераспределение последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

§  высокая степень ответственности власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

§  активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

         Только совокупность перечисленных принципов бюджетного федерализма может обеспечить наиболее полную его реализацию. С учетом этого ведущими экономистами, работающими в области бюджетных отношений, дается следующее определение понятия "бюджетный федерализм". "Это отношение на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований". [37]

         За последние годы система межбюджетных отношений и состояние региональных и местных бюджетов в Российской Федерации претерпели существенные изменения. Еще в первой половине 1990-х гг., точнее со второго квартала 1994 г., кардинально изменились принципы межбюджетных отношений, когда наряду с другими мероприятиями по формированию новых, федеративных принципов государственного устройства в России, были установлены единые (за исключением отдельных республик) нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты, создан Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе единой методики и формализованных критериев.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14