Допустим, в федеральный бюджет поступило
лишь 75% законодательно установленных средств, соответственно каждый субъект Федерации
в лучшем случае получит 75% установленного ему уровня. Иными словами, факт законодательного
внесения субъекта в число получателей средств ФФПР не означает, что он реально их
получит. В 1994-1997 гг. доли субъектов Федерации в ФФПР регулярно не соблюдались.
Поэтому руководители региональных финансовых органов вынуждены проводить в Москве
даже больше времени, чем на местах, выбивая очередную порцию финансовой поддержки.
Так обстоят дела с самой прозрачной частью межбюджетных отношений (ФФПР), еще хуже
- со скрытыми от посторонних глаз взаимными расчетами, бюджетными ссудами (фактически
превратившимися в дополнительные дотации), средствами внебюджетных фондов (которые
формально не относятся к межбюджетным отношениям, но на практике используются для
балансирования региональных бюджетов).
Не секрет, что решение многих финансовых
вопросов больше зависит от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов
исполнительной власти, чем от установленных законом правил. Скажем, высокая бюджетная
обеспеченность Москвы, Самарской и Свердловской областей во многом обусловлена тем,
что при командном перераспределении средств между регионами и благодаря близости
их руководителей к "кормушке" туда десятилетиями направлялись крупные
бюджетные капиталовложения в ущерб Читинской области, Алтайскому краю и другим территориям,
у которых теперь низкая бюджетная обеспеченность.
При отсутствии стабильного правового
поля в расходовании средств федерального бюджета распространенным способом
"выбивания" финансовой поддержки стал политический шантаж в регионах
(от забастовок и рельсовой войн до угроз прихода к власти лидеров-экстремистов).
Федеральные органы власти засыпаны просьбами о дополнительной финансовой помощи
и прогнозами катастрофических политических последствий в случае отказа. В результате
принимаются опасные решения, удовлетворяющие экономически необоснованные требования,
а реальные нужды регионов отодвигаются на второй план.
К сожалению, Концепция положение не
улучшает. Поэтому появляются предложения создать систему безусловного исполнения
федерального законодательства, поставить преграды нарушениям в сфере расходования
средств федерального бюджета по отдельным направлениям. В частности, применительно
к ФФПР, по мнению специалистов, целесообразно установить (указом Президента РФ или
постановлением правительства) твердый порядок финансирования фонда в течение года.
Он исключал бы финансирование одного региона за первое полугодие, скажем, на
90% запланированной на год суммы, а другого - лишь на 5%. Фактическое финансирование
регионов на 20-е число месяца, следующего за отчетным, не должно быть выше или ниже
среднероссийского исполнения ФФПР более чем на 5%. Предположим, ФФПР в среднем по
России исполнен на 15%. Тогда каждый регион должен быть профинансирован минимум
на 14,25% (на 5% меньше суммы, запланированной в федеральном бюджете) и максимум
на 15,75%.
Необходимость введения 5-процентного
ограничения обусловлена тем, что часть ФФПР финансируется путем повышения ставок
перечисления НДС, собранного на данной территории, в бюджет субъекта Федерации.
Иными словами, если единой для всех регионов ставкой расщепления НДС является деление
его в пропорции: 25% - в региональный бюджет, 75% - в федеральный, то при исполнении
ФФПР может быть решено, что в федеральный бюджет поступит 60% собранного налога,
а дополнительные 15% будут направлены для финансирования ФФПР на территории. В процессе
исполнения бюджета мгновенно отреагировать на изменение поступления НДС невозможно,
поэтому требуется 5-процентный лаг для выделения средств ФФПР. С другой стороны,
Минфин должен выполнить указанное требование лишь к 20-му числу месяца, следующего
за отчетным, что даст ему достаточно времени для взаиморасчетов и иных операций
по исполнению федерального бюджета.
Высказывается надежда, что такой подход
поможет обеспечить верховенство закона в межбюджетных отношениях, без чего даже
самая идеальная концепция реформирования межбюджетных отношений не приведет к положительным
результатам.
Возможно, будет больше порядка и благодаря
Бюджетному кодексу, который принят 12 августа 1998 г. Согласно БК
при недофинансировании бюджетополучатель или бюджетник может судиться с Минфином,
а при наличии собственной задолженности по налогам требовать проведения взаимозачета.
Таким образом, создаются нормальные условия для прекращения бесконечной дискуссии
между Госналогслужбой и Минфином, с одной стороны, и РАО "ЕЭС",
"Газпромом", с другой, о том, кто кому и сколько должен, кто первый должен
заплатить. Благодаря жестким и понятным процедурам межбюджетных отношений и казначейскому
исполнению бюджета не придется разводить руками в ответ на наболевший вопрос - где
конкретно находятся бюджетные деньги, перечисленные из центра в регионы? Несомненное
достоинство Бюджетного кодекса - детально прописанная процедура разработки (Минфин)
и утверждения (Госдума) бюджета.
Но не стоит идеализировать документ.
В одночасье он не решит ни бюджетные проблемы на федеральном уровне, ни финансовые
проблемы в регионах, хотя и создаст общие для всех правила, блокируя ситуацию, когда
одному региону достается 200% положенных федеральных дотаций, а другому - в 10 раз
меньше. [33]
С помощью четкой, последовательной
и стабильной правовой и нормативной базы, которая позволяет более прозрачными и
предсказуемыми методами распределить роли между органами управления различных
уровней, можно добиться существенного повышения стимулов в целях обеспечения
надежного бюджетного управления и ответственности. Для этого потребуется
подготовить и внедрить целый комплекс новых законов (таких как Часть II
Налогового кодекса), поправок к существующему законодательству, чтобы
избавиться от несоответствий между главными бюджетными законами (Налоговым и
Бюджетным кодексами и Законом о местном самоуправлении, Законом о финансовых
основах местных бюджетов), а также улучшения законодательных принципов
субрегионального заимствования. Разработка вспомогательных федеральных
положений для региональных и местных органов управления в области бюджетной
классификации, раскрытии информации, регистрации долговых обязательств и т.д.
позволила бы добиться большего соответствия между стандартами в разных
регионах. Кроме того, субнациональным органам управления необходимо принять
региональные и местные законы и нормативы, которые будут соответствовать
федеральным законам (например, в области распределения налоговых доходов и
трансфертов муниципалитетам), благодаря которым повысится ответственность и
прозрачность бюджетного процесса. В законах и правилах необходимо также
прояснить ответственность внутри региональных и местных органов управления и
законодательных органов за подготовку, утверждение, исполнение бюджетов и
контроль за ними.[34]
Глава 3
3.1 Реформирование межбюджетных
отношений.
Налогово-бюджетные взаимоотношения
между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти
и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического
и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна
обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых
населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом
нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном
использовании налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является
важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма - территориальной
формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к середине 1990-х годов система
межбюджетных отношений не обеспечивала решения этих задач. Необходимость ее коренного
реформирования и создания в России реального бюджетного федерализма неоднократно
подчеркивалась на самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной
и исполнительной власти Российской Федерации.
Межбюджетные
отношение нашли свое отражение и в Бюджетном кодексе РФ, принятом в 1998 году,
где они определены, как отношения между органами государственной власти
Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления.
Межбюджетные отношения, согласно Бюджетному кодексу, основываются на принципах:
o распределения и закрепления расходов бюджетов
по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;
o разграничения (закрепления) на постоянной
основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням
бюджетной системы Российской Федерации;
o равенства бюджетных прав субъектов Российской
Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
o выравнивания уровней минимальной бюджетной
обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
o равенства всех бюджетов Российской Федерации
во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во
взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.[35]
Принятый в 1997 г. федеральный закон
"О финансовых основах местного самоуправления" не оправдал возлагавшихся
на него надежд. Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются
неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности
и ответственности органов местного самоуправления. В связи с этим Минфином России
были подготовлен и разослан в федеральные министерства и в регионы проект Методических
рекомендаций по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.
После его доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств, представителей
региональных и местных финансовых органов, органов местного самоуправления данный
проект предполагается утвердить в качестве официального документа федерального уровня.
Формирование
эффективной системы бюджетного федерализма должно начинаться с четкого и понятного
для граждан разграничения ответственности властей разных уровней за финансирование
расходов. До 1998 г. эта важнейшая сфера оставалась неурегулированной. Вступивший
в силу Бюджетный кодекс в определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий
и ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для достижения
целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин России впервые провел
полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства
и полномочия властей разных уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления
расходных полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе
четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к населению, эффективности).
Были подготовлены соответствующие поправки к Бюджетному кодексу, включенные в общий
пакет поправок, вносимый в Правительство Российской Федерации в 2000 г.[36]
Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации,
становление новой государственности на федеративных началах требуют проведения
адекватной бюджетно-финансовой политики. Это обуславливает необходимость
реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской
Федерации, требует разработки эффективной системы бюджетного федерализма и
совершенствования механизма финансовых взаимоотношений между федеральным
центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Чтобы правильно определить
направления реформирования межбюджетных отношений, требуется, прежде всего,
определить сущность такого понятия, как "бюджетный федерализм",
который в федеративном государстве предопределяет основные требования к
механизму межбюджетных отношений. Сущность его раскрывается через следующие
принципы:
§
единство общегосударственных интересов и интересов
населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по
бюджетным вопросам;
§
сочетание принципов централизма и децентрализма при
разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределение
и перераспределение последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации
на объективной основе;
§
высокая степень ответственности власти каждого
уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из
налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и
предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;
§ активное
участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой
политики государства, включая межбюджетные отношения.
Только совокупность перечисленных
принципов бюджетного федерализма может обеспечить наиболее полную его
реализацию. С учетом этого ведущими экономистами, работающими в области
бюджетных отношений, дается следующее определение понятия "бюджетный
федерализм". "Это отношение на основе сочетания принципов централизма
и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов
Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства,
разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения
и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными
бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности
территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных
интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации
и входящих в них муниципальных образований". [37]
За последние годы система
межбюджетных отношений и состояние региональных и местных бюджетов в Российской
Федерации претерпели существенные изменения. Еще в первой половине 1990-х гг.,
точнее со второго квартала 1994 г., кардинально изменились принципы
межбюджетных отношений, когда наряду с другими мероприятиями по формированию
новых, федеративных принципов государственного устройства в России, были
установлены единые (за исключением отдельных республик) нормативы отчислений от
федеральных налогов в региональные бюджеты, создан Фонд финансовой поддержки
субъектов Российской Федерации, средства которого (трансферты) впервые стали
распределяться на основе единой методики и формализованных критериев.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
|