Однако процесс реформирования
системы межбюджетных отношений остался незавершенным. Ежегодные корректировки
для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи
субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной
основе были незначительными и непоследовательными. Начиная с 1996 г. вновь стал
усиливаться субъективизм в распределении финансовой помощи регионам, чему
способствовали недостатки действовавшей в тот период методики распределения
трансфертов. Не уделялось должного внимания вопросу совершенствования других,
кроме трансфертов, форм финансовой поддержки из федерального бюджета. Отсутствовал
комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с
учетом целевых федеральных программ.
Не в полной мере были обоснованы и
закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы. Не было
учета институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных расходов.
Оставались нерешенными вопросы усиления заинтересованности региональных органов
государственной власти и органов местного самоуправления в увеличении
налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов. Не была
сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных
расходах. Все это не способствовало сокращению дотационности бюджетов субъектов
Федерации, снижению объема встречных финансовых потоков. Большое влияние на обострение
противоречий между федеральными и региональными органами государственной
власти, а последних с органами местного самоуправления, оказывало принятие
законов без определения источников финансирования. Скорее обострило, чем
смягчило последнюю ситуацию принятие в сентябре 1997 г. федерального закона «О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Основой для проведения последующих
шагов по реформированию финансовых взаимоотношений органов государственной
власти разных уровней и органов местного самоуправления стала принятая летом
1998 г. Правительством Российской Федерации «Концепция реформирования
межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.» (постановление
от 30 июля 1998 г. № 862), ставшей фактически первой среднесрочной программой
действий в этой области.
Основными направлениями реформы в
соответствии с этой концепцией являются разграничение расходных полномочий и
ответственности между органами власти и управления разных уровней, разграничение
доходных источников между уровнями бюджетной системы страны, преобразование
Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, инвестиционная
поддержка развития регионов и др.
В рамках этих направлений усилия
должны быть направлены на стимулирование повышения доходов и сокращения
расходов региональных и местных бюджетов (в том числе за счет формирования
унифицированных механизмов межбюджетных отношений, четкого законодательного
закрепления бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней,
расширения налоговых полномочий субъектов Федерации и муниципальных
образований), внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой
помощи, разделение финансовой поддержки регионов и муниципальных образований на
инвестиционную и текущую с выделением средств Фонда развития региональных
финансов, повышение взаимной ответственности участников межбюджетных отношений
за соблюдение своих финансовых обязательств.
План-график мер по реализации
концепции, логично соединяющий в едином документе вопросы организации работ по
осуществлению реформы, разработке методологической основы реформы и
осуществлению реформирования законодательной базы межбюджетных отношений, был
утвержден Правительством Российской Федерации в декабре 1998 г. (распоряжение
от 4 декабря 1998 г. № 1718-р). К сожалению, практическая реализация Концепции
реформирования межбюджетных отношений началась в сложных условиях, когда после
финансового кризиса августа 1998 г. в стране произошел целый ряд дефолтов по
обслуживанию внутреннего и внешнего долга субъектов Федерации и муниципальных
образований. В результате этого создался определенный дисбаланс между усилиями
по финансовому оздоровлению и реформированию, осуществляемыми на федеральном
уровне и на уровне субъектов Федерации, ставя под угрозу макроэкономическую
стабильность в России и оказывая негативное влияние на экономическое развитие
страны. Кроме этого, во многих случаях достигнутые положительные результаты
реформирования финансовой системы на федеральном уровне были утеряны в
результате увеличения субсидий, направляемых в жилищный сектор и предприятиям
из региональных и местных бюджетов.
Несмотря на определенные сложности,
реформы, проведенные в 1998–2000 гг., значительно продвинули бюджетное
устройство страны в сторону построения основ бюджетного федерализма. Этому же
способствовало принятие и вступление в силу Налогового и Бюджетного кодексов
Российской Федерации.
В 1999 г., в частности, начался
переход к новой методике распределения финансовой помощи регионам из
федерального бюджета (трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов),
ориентированной на более адекватное решение главной задачи межбюджетного
выравнивания – достижение социальной (в данном случае, территориальной)
справедливости, но не препятствующей повышению экономической эффективности,
бюджетной ответственности и политической консолидации общества. В федеральном
бюджете на 2001 г. создан также специальный Фонд компенсаций, направленный на
целевое финансирование некоторых "федеральных мандатов" –
обязательств, налагаемых федеральным законодательством на региональные и
местные бюджеты.
Министерством финансов Российской
Федерации были осуществлены работы по инвентаризации расходных обязательств
федерального, региональных и местных бюджетов с выделением нефинансируемых
«мандатов», разработке новой методики распределения средств Фонда финансовой
поддержки регионов, подготовлены законопроекты по сокращению расходных
обязательств территориальных бюджетов, а также некоторые поправки к Бюджетному
кодексу Российской Федерации.
Намечаются новые «контуры» Фонда
регионального развития. Средства этого фонда, выполняющего функцию
"аккумуляции" инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам,
направляются на финансирование федеральных программ развития регионов, а также
дополнительную финансовую помощь высокодотационным субъектам Федерации.
Фактически данный фонд должен в будущем стать альтернативой использовавшейся во
второй половине 1990-х гг. практике финансирования инвестиционных проектов
через федеральные целевые программы, в том числе программы
социально-экономического развития регионов. В 2002 г. Правительство Российской
Федерации намечает сократить число последних до пяти (вместо почти полусотни
существовавших). В этом отношении Фонд развития региональных финансов выполняет
роль «стимулирующей составляющей» финансовой помощи, направляемой из
федерального бюджета в регионы.
Наконец, в федеральном бюджете на
2001 г. создан Фонд развития региональных финансов, средства которого будут
распределяться между субъектами Федерации, проводящими реформы в сфере
управления региональными бюджетами, на конкурсной основе.
В рамках реализации программы
реформирования межбюджетных отношений и региональных финансов Правительство
Российской Федерации обратилось к Международному банку реконструкции и развития
(МБРР) с просьбой выделить финансовые средства на поддержку правовой реформы в
сфере межбюджетных отношений, создание механизма финансового стимулирования
субъектов Федерации и муниципальных образований с целью повышения качества
исполнения федерального законодательства, развитие институциональных
возможностей, связанных с разработкой, реализацией и контролем за ходом
осуществления финансовой реформы на региональном уровне.
В декабре 1999 г. Совет директоров
МБРР принял решение о предоставлении Российской Федерации займа на
финансирование Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на
региональном уровне, являющегося составной частью программы поддержки
реформирования межбюджетных отношений и региональных и местных финансов в
России. Таким образом, вся программа реформирования региональных финансов
состоит из двух взаимосвязанных частей. Проект технического содействия стал
первым этапом большой программы, а уже второй этап будет включать в себя
получение от МБРР собственно финансового займа (серии займов) под программы
реформирования региональных финансов. Именно кредит МБРР определен в законе о
федеральном бюджете на 2001 г. в качестве источника образования Фонда развития
региональных финансов (ст. 48 закона).
Проект технического содействия
направлен на повышение эффективности деятельности региональных и местных
органов власти и управления по стимулированию экономического развития и
предоставлению населению общественных (бюджетных) услуг. Достижение этой цели
предполагает решение двух взаимосвязанных задач: во-первых, создание стимулов
для выработки и проведения региональными органами государственной власти и
органами местного самоуправления рациональной и ответственной финансовой и
экономической политики и, во-вторых, повышение финансовых, институциональных,
кадровых, технологических, организационных возможностей региональных органов
государственной власти и органов местного самоуправления для выработки и
проведения эффективной бюджетной политики и реформирования региональных
финансов.
Для этого необходимо реформировать
налогово-бюджетные взаимоотношения между различными уровнями власти и
управления (установить четкое и стабильное разграничение расходных полномочий,
налоговых и других доходных источников, обеспечить объективное и
"прозрачное" бюджетное выравнивание), выработать общие требования к
бюджетной политике региональных органов государственной власти и органов
местного самоуправления (критерии и методы оценки их соблюдения, систему сбора,
анализа и использования информации о состоянии региональных и местных
финансов), предоставить региональным органам государственной власти и органам
местного самоуправления, намеренным проводить реформы в области управления
общественными финансами, необходимую консультационную помощь, осуществлять
распространение передового опыта и обучение работников финансовых органов.
Проект преследует цель создания
институциональных возможностей для продвижения реформы системы региональных
финансов и улучшения финансовой дисциплины на уровне субъектов Федерации. Для
ее выполнения в рамках Проекта выделяются следующие задачи:
·
совершенствование правовой основы региональных и
местных финансов и межбюджетных отношений внутри субъекта Федерации;
·
создание механизма по повышению уровня соблюдения
федеральных законов и нормативно-правовой базы в области управления бюджетной
системой и поощрение ответственного поведения в налогово-бюджетной сфере на
региональном и местном уровнях за счет внедрения соответствующих экономических
стимулов;
·
укрепление потенциала Правительства Российской
Федерации в отношении мониторинга функционирования бюджетной системы и
осуществления реформ на региональном и местном уровнях;
·
укрепление институциональной основы региональных
органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью
осуществления бюджетных и структурных реформ.
Исходя из этих задач, основными компонентами
Проекта являются:
-
развитие федерального законодательства в сфере
межбюджетных отношений и регулирования региональных и местных финансов;
-
организация и ведение мониторинга региональных и
местных финансов;
-
оказание содействия администрациям (правительствам)
субъектов Федерации по повышению качества управления региональными финансами;
-
обзор (анализ) бюджетных расходов субъектов
Федерации и разработка рекомендаций по их оптимизации.
Программа работ по направлению
развития федерального законодательства в сфере межбюджетных отношений и
регулирования региональных и местных финансов предусматривает анализ
действующего федерального законодательства, обоснование предложений по его
совершенствованию, разработку и экспертизу соответствующих законопроектов и
иных нормативных актов, предоставление заинтересованным министерствам и
ведомствам консультационных услуг, проведение семинаров и конференций.
Мониторинг региональных и местных
финансов предполагается осуществлять в трех режимах – стандартном, расширенном
и углубленном. Стандартный мониторинг должен охватывать все субъекты Федерации,
а также – по мере формирования соответствующей информационной и нормативной
базы – муниципальные образования с использованием доступных на федеральном
уровне источников информации. Расширенный мониторинг будет осуществляться в
отношении субъектов Федерации (включая входящие в их состав муниципальные
образования), взявших на себя обязательство предоставлять дополнительную
информацию и проходить через процедуры верификации отчетных данных. По мере
отладки программы расширенного мониторинга, его показатели будут постепенно
включаться в состав стандартного мониторинга путем изменения системы
отчетности. Углубленный мониторинг будет проводиться в субъектах Федерации,
специально отобранных по результатам диагностики и обзоров бюджетных расходов.
Программа углубленного мониторинга будет дополнительно включать показатели и
процедуры проверки соблюдения условий использования технической и возможной
финансовой помощи, а также оценку эффективности реализации программ реформирования
региональных финансов.
При организации мониторинга
региональных финансов предстоит решить задачи, связанные с подготовкой
информационных технологий, необходимых для выполнения статистического анализа
региональных данных, созданием библиотеки и оперативных баз данных по
региональным бюджетным системам, разработкой и распространением Кодекса
наилучшей практики финансового управления на региональном уровне в качестве
дополнительного правового стандарта, разработкой требований по раскрытию финансовой
информации для заемщиков регионального и местного уровней и др.
В рамках компонента по повышению
качества управления региональными финансами регионам-участникам будет оказано
содействие в реализации программ повышения качества управления бюджетами
(включая разработку и установку необходимого программно-технического
обеспечения).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14
|