Вместе с тем стоимость "связанных" кредитов,
привлекаемых от правительств иностранных государств, в настоящее время
достаточно высока по сравнению с другими формами внешних заимствований. Кроме
того, Российская Федерация несет значительные косвенные расходы по привлечению
указанных кредитов, связанные в основном с нерыночным механизмом
ценообразования на поставляемые в счет этих кредитов инвестиционные и другие
товары.
Предпринимавшиеся в последние годы попытки несколько
ограничить объемы использования таких кредитов сопровождаются процессом
активного заключения новых кредитных соглашений. В результате растет дисбаланс
между общим объемом юридически привлеченных, но еще не использованных кредитов
(около 6 млрд. долларов) и суммами их ежегодного расходования, разрешенными в
рамках соответствующих законов о федеральных бюджетах.
При нынешних темпах разрешенного расходования
средств потребуется более 10 лет для завершения использования действующих
кредитов.
Выход из сложившейся ситуации возможен, видимо,
только в случае жесткого нормативного закрепления новых ориентиров заемной
политики государства. Указанные ориентиры должны включать:
- полный отказ от принятия новых решений о привлечении
"связанных" кредитов начиная с 2004 года;
- форсированное завершение использования в рамках бюджета на
2004-2005 годы уже одобренных Правительством кредитов.
Что касается займов международных финансовых
организаций, то при их сравнительно невысокой стоимости значительные косвенные
расходы (консультационные услуги, расходы на содержание групп реализации
проектов, комиссии за обязательство и т. д.), а также значительный перечень
предварительных условий, предшествующих началу реализации финансируемых за счет
этих займов проектов, снижает финансовую эффективность этих заимствований и
делает их сравнимыми по стоимости и по срокам с заимствованиями в рыночной
форме. Стоимость услуг групп региональных проектов и консультационных компаний
по управлению проектами в среднем составляет 5-10% от стоимости проекта, а
правила проведения конкурсных торгов создают предпосылки для удорожания
закупаемых в рамках проектов услуг, работ и товаров. В первую очередь это
относится к консультационным услугам и компьютерному, офисному оборудованию.
Например, по правилам Всемирного банка консультационные услуги закупаются на
основе оценки опыта консультантов и практически не учитывают ценовой фактор.
С учетом изложенного целесообразно внести
существенные изменения в политику привлечения кредитов от международных
финансовых организаций, в частности:
- ограничить (установить лимит) принятие новых обязательств
по привлечению кредитов Всемирного банка на решение структурных проблем
социальной сферы и сферы государственного управления;
- в соответствии со сложившейся мировой практикой
перенести акцент в работе с международными финансовыми институтами на
финансирование крупных проектов в области инфраструктуры, имеющих
общегосударственное значение; - расширять круг
международных финансовых организаций, финансирующих проекты на территории
Российской Федерации, включая активизацию сотрудничества с Европейским
инвестиционным банком;
- расширять сотрудничество с МБР в плане более активного и
масштабного использования финансовых инструментов, не предусматривающих
суверенных государственных гарантий, в том числе:
1) Предоставление Правительством Российской Федерации
комфортных писем, не содержащих финансовых обязательств федерального бюджета;
2) Реализацию проектов по схеме частно-государственного
партнерства при политической поддержке государства;
3)
Предоставление гарантий от некоммерческих рисков, по которым Российская
Федерация несет обязательства по выплате кредитору компенсации только в случае
наступления оговоренных в соглашении событий (войны и гражданских беспорядков,
незаконного отзыва или отказа в выдаче лицензий, введения дискриминационных
налогов или ограничений на вывоз валюты, экспроприации), а коммерческие риски
несет кредитор;
4)
Привлечение в качестве гарантов специализированных финансовых институтов -
Российский банк развития, Внешэкономбанк, Росэксимбанк и др.;
5) Развитие сотрудничества с Всемирным банком в сфере
им оказания консультативного содействия по структурному реформированию
отдельных отраслей экономики, мониторингу макроэкономических и бюджетных
параметров, подготовке рекомендаций по денежно-кредитной и бюджетной политике,
стимулированию экономического роста;
6) Обеспечить механизм гарантированного доступа к
финансовым ресурсам МФО на приемлемых условиях.
Как представляется, реализация указанной политики позволит к
2005-2006 годам сократить количество реализуемых с участием и за счет средств
международных финансовых организаций (МФО) проектов до 5-10 эффективных и
успешно действующих программ.
Одновременно требует совершенствования
организационное обеспечение взаимоотношений с международными финансовыми
организациями в области реализации финансируемых за счет ресурсов этих
организаций проектов.
В частности, представляется целесообразным взаимодействие с
МФО и координацию деятельности российских министерств и ведомств возложить на
одно государственное ведомство, являющееся официальным представителем
Российской Федерации по сотрудничеству с МФО, а также упорядочить процедуру
принятия решений о начале подготовки и привлечении кредитов МФО.
Модификация политики в отношении привлечения
"связанных" кредитов и займов от международных финансовых организаций
вызывает необходимость пересмотра практики жесткого закрепления в федеральном
бюджете источников финансирования расходов бюджета, связанных с реализацией
инвестиционных и других проектов с участием международных финансовых
организаций или с поставкой оборудования из стран ОЭСР.
Детальное закрепление таких источников в программе внешних
заимствований в рамках соответствующих законов о федеральном бюджете
противоречит принципам привлечения внешнего финансирования исключительно в
качестве источника финансирования дефицита бюджета, а также приводит к
увеличению стоимости обслуживания государственного внешнего долга. В этой связи
полномочия Правительства по принятию решений об источниках финансирования этих
проектов должны быть расширены.
Взаимоотношения с Международным валютным фондом в целом и в
области государственного долга в частности должны строиться на постепенном
сокращении задолженности перед указанной организацией. В случае реализации
благоприятного сценария экономического развития в среднесрочной перспективе и
сохранения сбалансированности бюджета в повестку дня в 2005-2006 годах может
быть поставлен вопрос о досрочном погашении части или всего долга Правительства
Международному валютному фонду. Общий объем плановых платежей МВФ в 2007-2008
годах составляет 0,9 млрд. долларов США, что не превышает 2,5% от расходов на
погашение и обслуживание долга в этот период. Расчетный объем экономии по
расходам бюджета в 2007-2008 годах составит около 100 млн. долларов США.
При этом акцент в отношениях с Международным валютным фондом
будет смещаться на расширение сотрудничества в области осуществления надзора и
стандартов, а также взаимодействия, связанного с участием России в деятельности
"большой восьмерки".
В настоящее время долг Российской Федерации в рыночной
форме представлен облигациями государственных внешних заимствований
(еврооблигациями) со сроками погашения с 2003 по 2030 год, а также облигациями
внутреннего валютного займа со сроком погашения 2003-2011 годы.
При этом выпуск еврооблигаций со сроками погашения
2010 и 2030 годы был связан с урегулированием задолженности бывшего СССР
Лондонскому клубу кредиторов и коммерческой задолженности бывшего СССР, а ОВГВЗ
- 3, 4, 5 и 8 серий - урегулированием внутреннего валютного долга бывшего СССР.
Текущее состояние внешнего долга Российской Федерации в
ценных бумагах характеризуется резким ростом котировок российских обязательств
в период 2000 2002 годов и соответственно сокращением доходности облигаций к
погашению, а также резким сужением "спрэдов" (превышения доходности к
погашению российских еврооблигаций к доходности к погашению казначейских
векселей США со сравнимыми сроками погашения), которые сократились с 1000-2000
процентных пунктов в начале 2000 года до 250-500 пунктов на начало 2003 года.
Уровень "спрэдов" Российской Федерации
в настоящее время ниже уровня таких стран, как Бразилия и Турция, и вплотную
приближается к уровню "спрэдов" стран с инвестиционным рейтингом.
При этом большинство еврооблигаций и часть ОВВЗ
котируются значительно выше номинала в связи с высоким купонным доходом,
установленным по обязательствам Российской Федерации при их выпуске.
Модификация заемной политики предполагает перенос
акцента в привлечении внешних финансовых ресурсов на заимствования в форме
облигационных займов. Начиная с 2004 года целесообразно планомерно увеличивать
объемы рефинансирования долга за счет размещения новых еврооблигационных займов
с одновременной диверсификацией предлагаемых инвесторам финансовых инструментов
по срокам погашения, валютам, номинированным формам расчета купонного дохода.
Параллельно должна решаться задача выстраивания
репрезентативной кривой доходности ценных бумаг Российской Федерации,
номинированных в иностранной валюте. При этом имеется в виду в зависимости от
состояния рынка внешних заимствований осуществить в 2004-2005 годах выпуски
еврооблигаций со сроками погашения не ранее 2011-2020.
Начиная, с 2006 года, внешние заимствования посредством
выпуска еврооблигаций будут также использоваться для управления этой категорией
долга с целью сокращения стоимости его обслуживания и улучшения его структуры
по срокам, в том числе для замещения наиболее дорогих заимствований в форме
еврооблигаций на более дешевые с одновременным увеличением сроков погашения и
общей дюрации задолженности в рыночных инструментах.
С целью улучшения условий осуществления внешних заимствований
и поддержания доступа Российской Федерации на международные рынки капитала, а
также с учетом ориентации в среднесрочной перспективе на рыночные заимствования
требует совершенствования и институциональная структура взаимоотношений с
иностранными инвесторами. К числу основных направлений этой работы относятся:
- создание унифицированного механизма своевременного
предоставления информации иностранным инвесторам и рейтинговым агентствам в
отношении финансовой и экономической ситуации в Российской Федерации;
- сосредоточение функций координации в области
взаимоотношений с иностранными инвесторами в едином ведомстве, а также
упорядочение указанных взаимоотношений, в том числе путем создания механизма
координации этой работы между государственными министерствами и ведомствами.
Реализация указанных основных направлений
политики в сфере государственного долга означает укрепление позиции России как
заемщика, гарантированный выход на международные финансовые рынки на
благоприятных условиях, снижение долговой нагрузки на бюджет, оптимизацию
структуры долга, позитивное влияние на макроэкономику.
Для ее реализации предполагается внести в Правительство
Российской Федерации проекты изменений в ряд законодательных актов, прежде
всего Бюджетный кодекс Российской Федерации, проекты постановлений
Правительства Российской Федерации по ведению долгового учета, а также
предложения по вопросам, связанным с управлением долгом.
3.2 Общие направления стратегии в области
государственного долг на период до 2008 года
Активизация
проведения структурных реформ в стране, диверсификация экономики, бюджетная
реформа, формирование стабилизационного фонда вызывают необходимость
существенной корректировки стратегии в области государственного долга на период
до 2008 года.
Наибольшее
значение для долговой политики будут играть следующие обстоятельства:
1.
Продолжение налоговой реформы, предполагающей дальнейшее сокращение налогового
бремени и выпадающие доходы бюджетной системы;
2. Реформирование межбюджетных отношений,
предполагающее передачу на субфедеральный уровень части полномочий и бюджетных
доходов;
3. Создание стабилизационного фонда, формирующегося за
счет части доходов федерального бюджета;
4.
Проведение широкого спектра структурных реформ, вызывающих дополнительную
нагрузку на бюджетные расходы.
В этой связи основными факторами, влияющими на
реализацию политики в области государственного долга, будут являться:
1. Снижение в ближайшие годы значения профицита
бюджета в качестве основного источника погашения государственного долга;
2. Выполнение обязательств по погашению и обслуживанию
долга в соответствии с оригинальными графиками в пределах
"регулярного" бюджета, рассчитанного на основе базовой цены на нефть;
3. Неопределенность внешнеэкономической конъюнктуры, в
том числе динамики цен на энергоносители;
4.
Возможность возникновения внешних факторов, ограничивающих способность
Российской Федерации осуществлять внешние заимствования в объемах, необходимых
для рефинансирования долга.
В связи с тем, что экономическая и финансовая
политика государства будут ориентированы на ускорение темпов экономического
роста, основной целью долговой стратегии должно являться обеспечение
благоприятных условий для проведения гибкой политики в финансовой, налоговой,
бюджетной сфере, предполагающих увеличение значения государственных
заимствований в качестве основного источника рефинансирования государственного
долга.
Реализация этой
цели предполагает увеличение внешних и внутренних заимствований в ближайшие
годы и, соответственно, проведение активной государственной заемной политики.
Вместе с тем при увеличении государственных заимствований следует учитывать
риски, связанные с возможностью обеспечения устойчивого рефинансирования
государственного долга.
В период
2004-2005 годов объем погашения государственной задолженности составит более
29,3 млрд. долларов США, в том числе внешнего долга - 18,9 млрд. долларов США
(по урегулированной части долга), внутреннего долга - около 10,4 млрд. долларов
США. Вместе с тем до достижения Российской Федерацией инвестиционного рейтинга
и необходимой емкости рынка внутренних заимствований Российская Федерация будет
в состоянии привлечь средства на внутреннем и внешнем рынках в период 2004-2005
годов не более 23-24 млрд. долларов США без значительного ухудшения стоимостных
условий заимствований и сокращения возможности доступа на рынки в последующие
годы.
Емкость и ликвидность рынка государственного
внутреннего долга в настоящее время еще достаточно ограничена. Кроме того,
выплаты в пределах государственного внутреннего долга компенсационных сумм
вкладчикам бывшего СССР и по товарным займам уменьшают чистое сальдо операций
по внутреннему долгу на 30-35 млрд. рублей в год, что затрудняет существенное
рефинансирование внешнего долга за счет внутреннего.
Вместе с тем объем внутреннего долга в 2004-2005
годах, рассчитанный исходя из потенциального спроса и предложения на
государственные ценные бумаги, будет возрастать до 1000 млрд. рублей (6,7 % к
ВВП) на начало 2005 года и до 1200 млрд. рублей (7,3 % к ВВП) на начало 2006
года.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
|