Для регулювання адміністративно-правових відносин властиве юридичне панування або владні приписи, які походять від правомочного суб'єкта управління. Ці приписи носять односторонній характер, в них висловлюється воля суб'єкта управління, тому адміністративні правовідносини ще називають відносинами влади і підпорядкування.

Саме такими владними суб'єктами є працівники міліції у правовідносинах, які виникають з приводу застосування ними заходів адміністративного примусу, про обов'язки і права яких щодо застосування цих заходів та акти їх реалізації мова піде далі.

Висновки до розділу І

1. Завдання щодо побудови в Україні демократичної, соціальної, правової держави, закріплене в ст. 1 Конституції, передбачає утворення відповідного державного апарату, діяльність якого повною мірою забезпечувала б виконання завдань та функцій, що стоять перед сучасною державою. На виконання однієї з цих функцій - правоохоронної - спрямовано специфічний вид державної діяльності - правоохоронну, яка здійснюється спеціальними органами, що одержали назву правоохоронних. Одне з провідних місць серед останніх займає міліція.

2. В Законі „Про міліцію” її не зовсім точно названо „органом”. Насправді ж органом є не вся міліція, а суб'єкт, що приймає рішення і діє від її імені, тобто конкретний орган, наприклад, міське відділення міліції. Сама ж міліція є формуванням, системою, певною державною структурою, яка складається із сукупності органів, установ і підрозділів, що діють на всій території держави і взаємодіють між собою.

3. В основі виділення міліції як самостійного державного інституту мають лежати засоби її діяльності. Такими засобами, право на використання яких має будь-яка поліція, є озброєність, безпосередній примус, сила, причому в широкому розумінні - від простого дотику до насильницького позбавлення життя. Надане міліції право застосовувати силу для виконання своїх обов'язків - її головна відмінна риса, що дозволяє міліції зайняти особливе місце в державній системі правоохорони. В кінцевому підсумку серцевина всіх повноважень міліції полягає в праві насильно змушувати невизначене коло осіб що-небудь зробити чи, навпаки, утриматися від якихось дій. Власне, для цього суспільство, яке усвідомлює, що механізми соціальної саморегуляції спрацьовують далеко не завжди, і має міліцію.

4. Міліція, на думку дисертанта, становить професійне озброєне формування виконавчої влади, яке утворюється для вирішення завдань щодо захисту життя, здоров'я, прав і свобод кожної людини, законних інститутів суспільства і держави від протиправних посягань з можливим застосуванням заходів безпосереднього примусу.

5. Одним з основних, найважливіших напрямків діяльності міліції щодо охорони правопорядку є адміністративна діяльність. Адміністративна діяльність міліції має чітко виражений державно-владний, авторитарний характер, здійснюється в офіційному порядку від імені держави, яка делегує їй право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу, які, як правило, не використовуються іншими органами виконавчої влади.

6. Методи адміністративної діяльності міліції досить різноманітні. Найвагомішими серед них є переконання та примус, які визнаються також універсальними і всеохоплюючими методами державного управління в цілому.

7. В законодавстві України відсутнє не тільки визначення адміністративного примусу, в нормативних актах термін “адміністративний примус” взагалі не зустрічається, мов би він як правове явище і не існує. Лише інколи вживається термін „адміністративний вплив”, який, на думку дисертанта, не можна цілком ототожнювати з примусом. Іншими словами, термін “адміністративний примус” не має, так би мовити, “офіційного статусу”, він використовується лише на доктринальному рівні.

8. Держава, уповноважені нею органи мають право застосовувати легалізований примус від імені всього суспільства, підкоряючи членів спільноти встановленим ним правилам, навіть якщо вони розходяться з їх переконаннями. З цією метою використовується державна влада, апарат держави. Легалізація примусу, насилля з боку держави здійснюється відповідно до правових норм, які встановлюються самою ж державою, але які, як передбачається, виражають інтереси всього суспільства і схвалені ним. Право є не тільки засобом легалізації примусової діяльності держави, але й, як правило, засобом її легітимації.

9. Держава, державна влада і примус чи сила, насилля настільки взаємопов'язані, що в загальнотеоретичній літературі ці терміни, поняття розглядаються неодмінно разом, як такі, що окремо існувати просто не можуть. Як підкреслював М. Вебер, якби існували соціальні утворення, яким було б невідоме насилля як засіб, тоді відпало б поняття “держави”. Здійснення державної влади передбачає можливість використання примусу, але зовсім не означає реальне його застосування в кожному конкретному відношенні.

10. Висловлена Г.В.Ф. Гегелем ідея “другого примусу”, який є зняттям „першого примусу”, формула “примус знімається примусом” є надзвичайно важливими з точки зору розуміння сутності державного примусу як реакції з боку держави на неправомірну поведінку (“перший примус”). Це стосується також і висновку про те, що абстрактний примус, тобто без аномалій, відхилень, порушень, є неправомірним.

11. Кожен вид примусу має свої специфічні властивості, що визначають його сутність і особливості, відносну самостійність в системі державного примусу. Адміністративний примус - це застосування відповідними суб'єктами до осіб, які не перебувають в їх підпорядкуванні, незалежно від волі і бажання останніх передбачених адміністративно-правовими нормами заходів впливу морального, майнового, особистісного та іншого характеру з метою охорони суспільних відносин, що виникають у сфері державного управління, шляхом попередження і припинення правопорушень, покарання за їх вчинення. Таке визначення характерне також для адміністративного примусу, який використовується в правоохоронній діяльності міліції.

12. Класифікації заходів адміністративного примусу має передувати їх систематизація, тобто визначення заходів, які належать до нього. Відносячи той чи інший захід до числа адміністративно-примусових, необхідно, на думку дисертанта, виходити з того, що, по-перше, цей захід використовується в державному управлінні для охорони суспільних відносин, що виникають в цій сфері державної діяльності; по-друге, він застосовується з метою охорони правопорядку, тобто попередження чи припинення правопорушень або притягнення винних до відповідальності (як правило, адміністративної); по-третє, застосовується такий захід саме в примусовому порядку, тобто незалежно від волі і бажання суб'єкта, до якого застосовується, часто з можливістю використання для його реалізації інших примусових заходів; по-четверте, він застосовується до осіб, не підпорядкованих органу чи посадовій особі, який його використовує, і, по-п'яте, підстави та порядок застосування цього заходу встановлено адміністративно-правовими нормами.

13. Проблеми класифікації адміністративного примусу дотепер не одержали однозначного вирішення в наукових працях. Найбільш обґрунтованою, на думку дисертанта, є класифікація заходів адміністративного примусу залежно від мети їх застосування. Ці заходи застосовуються з потрійною метою: а) для запобігання різним антигромадським проявам, недопущення утворення певної протиправної ситуації; б) для припинення розпочатого або вже вчиненого протиправного діяння та забезпечення провадження в справах про адміністративні проступки; в) для покарання осіб, які вчинили правопорушення. Відповідно до потрійного призначення заходи адміністративного примусу поділяються на три групи: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення і адміністративні стягнення.

14. Практична реалізація міліцією заходів адміністративного примусу завжди пов'язана із обмеженням, причому, часто - досить суттєвим, прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів різних юридичних осіб. У зв'язку з цим дуже актуальним і важливим є створення відповідних правових засад застосування цих заходів, тобто забезпечення належного його правового регулювання.

15. Під правовим регулюванням діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу слід розуміти комплекс юридичних засобів, за допомогою яких держава визначає права і обов'язки міліції в зазначеній сфері, а також порядок їх реалізації.

16. Однією з початкових, вихідних ланок правового регулювання є юридичні норми, які складають нормативну основу, серцевину механізму правового регулювання. Джерела, в яких закріплюються норми права, що регулюють діяльність міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу, дуже різноманітні. Центральне місце в механізмі правового регулювання цієї діяльності займають норми законів та інших законодавчих актів України. Кожен вид нормативних актів має свій рівень та обсяг правового регулювання, тобто, існує тісний взаємозв'язок між юридичною силою нормативних актів і колом суспільних відносин, які вони регулюють. Незважаючи на те, що становлення правової держави вимагає розширення сфери регулювання суспільних відносин законом, законодавче регулювання не може охопити всі ці відносини.

17. Аналіз системи джерел правового регулювання діяльності міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу свідчить про те, що в наш час воно здійснюється без врахування існування цього примусу як самостійного адміністративно-правового інституту. На думку дисертанта, цей інститут адміністративного права повинен мати джерелом відповідний спеціальний закон, який би врегулював основні положення адміністративного примусу, підстави та порядок застосування ряду заходів, які не належать до адміністративних стягнень. Це дозволило б значно поліпшити правове регулювання адміністративного примусу та діяльності міліції щодо його застосування. Для проміжного вирішення цієї проблеми можна запропонувати в Законі «Про міліцію» виділити окремий розділ, в якому було б об'єднано норми, що визначають повноваження міліції щодо застосування заходів адміністративного примусу (в чинному Законі спеціальний розділ присвячено лише застосуванню окремих з таких заходів -фізичного впливу, спеціальних засобів і вогнепальної зброї).

18. Крім правових норм до системи правового регулювання належать також правовідносини та акти реалізації прав і обов'язків. Оскільки застосування міліцією адміністративного примусу регулюється адміністративно-правовими нормами, правовідносини, які при цьому виникають, є також адміністративними. Для регулювання адміністративно-правових відносин властиве юридичне панування або владні приписи, які походять від правомочного суб'єкта управління. Саме такими владними суб'єктами є працівники міліції у правовідносинах, які виникають з приводу застосування ними заходів адміністративного примусу, в якому реалізуються їх права і обов'язки.

Розділ ІІ

2.1 Сутність, мета та підстави застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів

Серед заходів адміністративного примусу завдяки своїй профілактичній спрямованості, а саме з цього, як уявляється, починається процес правоохорони, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються підрозділами міліції та іншими управлінськими структурами, займають чи не найважливіше місце. Адміністративно-запобіжні заходи передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до громадян та організацій і в цьому виявляється їх примусовий характер, хоча правопорушення при цьому відсутні. Тобто ці заходи мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень.

Якщо заходам припинення і адміністративним стягненням в адміністративно-правовій літературі приділено певну увагу, то цього не можна сказати про заходи адміністративного запобігання. Зокрема, про заходи, які застосовуються в правоохоронній діяльності міліції, незважаючи на те, що їх практична значущість не викликає сумніву. В спеціальних дослідженнях, які стосуються проблем адміністративного примусу, дуже рідко можна зустріти аналіз специфічних рис адміністративно-запобіжних заходів, їх видів, практики застосування, ефективності дії тощо. У кращому випадку справа обмежується переліком цих заходів і їх короткою характеристикою. В той же час інтереси посилення боротьби з правопорушеннями вимагають більш детального дослідження правової природи цих заходів, механізму їх дії, підстав і процедур застосування, тому що все це дає необхідне уявлення про різноманітні елементи цих заходів, що, в свою чергу, дозволить найбільш правильно і ефективно застосовувати їх на практиці. В ході такого дослідження має бути насамперед сформульована юридична конструкція адміністративно-запобіжних заходів, визначено їх поняття. Чітке визначення поняття цих правоохоронних заходів дозволить, на думку дисертанта, обґрунтувати реальне їх існування, відмежувати їх від інших засобів, що входять до системи примусових заходів, визначити їх конкретне коло.

В наш час найчастіше під адміністративно-запобіжними заходами розуміються дії, спрямовані на попередження правопорушень і недопущення їх негативних, шкідливих наслідків, а також на запобігання настанню обставин, що загрожують громадській і особистій безпеці громадян [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - М., 2000. - С. 229.[108]. Інколи до цього додають необхідність боротьби із стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями та іншими надзвичайними ситуаціями, проте не згадують про попередження правопорушень [250]Коваль Л. Адміністративне право України. - С. 97; [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С.152.[250; 112].

Зустрічаються також праці, в яких просто називаються заходи адміністративного попередження як заходи, не пов'язані з адміністративним проступком [242]Ківалов С.В., Біла Л.Р. Адміністративне право України: Навчально-методичний посібник. - С. 42.[242] і застосовуються у зв'язку з особливою державною і суспільною необхідністю [110]Административная ответственность в СССР / Под ред. В.М. Манохина и Ю.С. Адушкина. - С. 12.[110], або визначається тільки їх мета [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 30; [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198.[247; 266] чи просто констатується факт самостійного існування адміністративно-запобіжних заходів [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С .113.[105].

Найбільш повно свого часу сутність адміністративно-запобіжних заходів дослідив Ю.С. Рябов. Він визначає ці заходи як вказівки, що містяться в диспозиціях норм адміністративного права, реалізація яких здійснюється в примусовому порядку суворо на законних підставах уповноваженими органами держави (їх представниками) в разі настання певних обставин з метою попередження правопорушень і забезпечення громадської безпеки [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - Пермь, 1974. - С. 45.[368]. Однак, і з цим визначенням не можна повністю погодитися.

Як видно із зазначеного, в літературі практично відсутні єдині підходи до визначення адміністративно-запобіжних заходів, причому, в кожній із зазначених праць наголос робиться на інших аспектах цього правового явища: в одному випадку підкреслюється мета заходів, в іншому - відсутність проступків як специфіка підстав їх застосування, нарешті, Ю.С. Рябов, назвавши і примусовий порядок застосування, і попередження правопорушень та забезпечення громадської безпеки як мету застосування, чомусь ототожнює ці заходи з приписами правових норм. Проте жоден з авторів не наголошує на тому, про що ж іде мова, чому властива та чи інша мета, що має специфічні підстави застосування.

Тут потрібно просто повернутись до визначення сутності адміністративного примусу в цілому. Нагадаємо, що його поняття визначається через поняття засобів впливу, які застосовуються до певних об'єктів, тобто адміністративний примус є в першу чергу впливом, причому, різним за характером - моральним, майновим, особистісним, організаційним тощо. Відповідно, адміністративно-запобіжні заходи також є насамперед засобами впливу на певні об'єкти, їх застосування тягне для таких об'єктів певні наслідки, обмеження, незручності тощо.

З метою всебічного з'ясування сутності зазначених заходів зупинимось детальніше на аналізі їх характерних рис чи властивостей. Слід насамперед зазначити, що зміст адміністративно-запобіжних заходів частіш за все полягає у встановленні для відповідних суб'єктів обмежень і заборон [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 153.[112]. Причому, такі обмеження і заборони мають конкретну, персоніфіковану спрямованість, вони є результатом застосування правових норм, що відрізняє їх від заборон, закріплених в нормах права і адресованих невизначеному колу осіб. Наявність обмежувального характеру часто відображається навіть у назвах заходів, наприклад, заборона руху транспорту, тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості тощо.

Тут доречно нагадати позицію Д.М. Бахраха, який заперечує існування адміністративно-запобіжних заходів, які він зараховує до заборон, норм права, оскільки їх ніби-то звернено не до окремої особи, а до всіх (або багатьох) громадян, загальні ж заборони не викликають конкретних правовідносин, а поза конкретних правовідносин не може бути примусу [146]Бахрах Д.Н. Административная ответственность. - Пермь, 1966. - С. 13.[146]. Справді, примусові заходи застосовуються за допомогою індивідуальних актів застосування норм права, таке застосування можливе тільки в рамках конкретних правовідносин. Фактично тут суперечка йде про те, чи слід вважати діяльність державних органів щодо застосування запобіжних заходів, в тому числі міліції, встановленням загальправових заборон, тобто нормотворчою діяльністю, чи вона є правозастосовчою, заснованою на індивідуальних актах управління, які породжують конкретні правовідносини. На думку дисертанта, правозастосовчий характер такої діяльності не викликає жодних сумнівів. Незалежно від того, чи йде мова про особистий огляд пасажирів, адміністративний нагляд чи інші адміністративно-запобіжні заходи, мають місце індивідуальні акти застосування правових норм.

На відміну від загальправових заборон, які звертаються до невизначеного кола осіб і виконуються на основі волевиявлення цих осіб, тут має місце імперативна, категорично владна вимога до конкретної особи з боку органу управління, який сам визначає наявність умов, що є підставою для застосування відповідних примусових засобів. Діючи на основі спеціальних повноважень, передбачених у правових нормах, працівники міліції вступають в таких випадках у конкретні адміністративно-правові відносини з підвладним суб'єктом [131]Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 1998. - С. 41.[131]. Зазначені заходи, встановлюючи певні обмеження, заборони, є засобами забезпечення виконання громадянами та іншими суб'єктами своїх правових обов'язків [104]Адмiнiстративна дiяльнiсть. Частина особлива: Пiдручник / За заг. ред. О.М.Бандурки. - Харкiв, 1998. - С. 71.[104].

Чи не найважливішою властивістю адміністративно-запобіжних заходів є їх профілактичний, попереджувальний характер, який відображено вже в самій назві цих заходів. Сутність профілактичного впливу запобіжних заходів, як справедливо зазначається в літературі, полягає, по-перше, в тому, щоб не допустити протиправної поведінки з боку конкретних осіб, які до такої поведінки схильні, а по-друге, в усуненні причин, що сприяють вчиненню правопорушень, і створенні умов, які виключають протиправну поведінку [266]Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 198.[266]. Слід також додати, що застосуванням адміністративно-запобіжних заходів в ряді випадків забезпечується виявлення правопорушень, завдяки чому також здійснюється профілактичний вплив.

Адміністративно-попереджувальні заходи не пов'язані із вчиненням правопорушень, їх використання допускається за відсутності останніх. Причому, це єдина група заходів державного примусу, фактичну підставу застосування яких не становить правопорушення. Вони їм запобігають, відвертають їх вчинення, тоді як застосування інших примусових заходів спрямовано проти винних у вчиненні правопорушень.

Адміністративно-запобіжні заходи є засобами примусового впливу на різних осіб. Як цілком обґрунтовано вважає більшість авторів, незважаючи на яскраво виражений профілактичний характер, подібні заходи здійснюються в примусовому порядку, тобто в процесі однобічної реалізації владних повноважень і тому безпідставними є спроби вважати їх заходами, позбавленими елементів адміністративного примусу [131]Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией. - С. 37.[131].

Важливо також підкреслити характер юридичних наслідків, які настають внаслідок застосування адміністративно-запобіжних заходів. Такі заходи не є санкціями, тобто вони не є реакцією на протиправну поведінку, тому, звичайно, і не викликають властивих їй наслідків. Варто підтримати думку Ю.С. Рябова, який вважає, що якщо застосуванням санкцій, поряд з карою (покаранням), засуджується поведінка правопорушника, то застосуванням диспозицій, які містять вказівки на адміністративно-запобіжні заходи, особа не карається і її поведінка не засуджується. Фактом реалізації адміністративно-запобіжних заходів на особу покладається лише специфічний юридичний обов'язок, який має бути ним виконано [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - С. 45.[368].

Адміністративно-запобіжні заходи тісно пов'язані із заходами припинення і заходами стягнення. Зв'язок адміністративно-запобіжних заходів із заходами адміністративного припинення виявляється, перш за все, в тому, що вони в багатьох випадках є попередниками заходів адміністративного припинення. Адміністративно-запобіжні заходи взагалі мають багато спільного із заходами адміністративного припинення. В основному це стосується забезпечення можливості притягнення правопорушників до адміністративної чи кримінальної відповідальності. Так, огляд речей, особистий огляд можуть застосовуватися міліцією як адміністративно-запобіжні заходи і як заходи, спрямовані на припинення протиправного діяння, забезпечення можливості для вирішення питання про притягнення порушника до адміністративної або кримінальної відповідальності (тобто як заходи адміністративного припинення). І хоча питання про віднесення огляду до того чи іншого виду адміністративного примусу має більше теоретичне, ніж практичне значення, не можна не помітити практичної значущості зазначеної проблеми, оскільки використання огляду регулюється цілою низкою законів України, а його застосування переслідує різну мету. Так, огляд, який застосовується відповідно до Закону України «Про міліцію», може бути і запобіжним заходом, і заходом припинення забезпечувального характеру, що переконливо довів О.М.Бандурка [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С.31-32.[134].

Разом з тим адміністративно-запобіжні заходи виконують свої особливі правоохоронні функції, які відрізняють їх від інших заходів адміністративного примусу, що і визначає їх самостійне місце в системі цих заходів. Зокрема, на відміну від заходів адміністративного припинення, які безпосередньо переривають наявні правопорушення або об'єктивно протиправні діяння, створюють умови для встановлення особи порушника, з'ясування обставин справи, тобто можливості для подальшого застосування до порушника заходів відповідальності адміністративного чи іншого характеру, адміністративно-запобіжні заходи не переривають наявне правопорушення, а попереджають, відвертають його вчинення (термін „запобігати” означає не допускати чогось заздалегідь, відвертати [322]Новий тлумачний словник української мови. У 4-х т. / Укладачі Яременко В.В., Сліпушко О.М. - Т. ІІ. - К., 1999. - С. 89.[322]).

На відміну від адміністративних стягнень, які є реакцію на вчинений адміністративний проступок, адміністративно-запобіжні заходи не містять у собі елементу покарання особи, до якої вони застосовуються, до того ж, їх використання часто зовсім не пов'язане з протиправною поведінкою конкретних осіб. Адміністративно-запобіжні заходи, не маючи карального характеру, не потребують встановлення вини порушника як обов'язкової умови застосування, а також інших обов'язкових ознак протиправного діяння.

Всі заходи адміністративного примусу, як зазначалося, переслідують власну мету. Вказівку на мету адміністративно-запобіжних заходів можна зустріти в багатьох літературних джерелах. Найчастіше автори називають два види мети, властивих зазначеним заходам: 1) недопущення, відвернення правопорушень; 2) забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 30; Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. - С. 199-200.[247]. Певного уточнення потребує, на думку дисертанта, перший вид мети адміністративно-запобіжних заходів. Справа в тому, що частіш за все ця мета визначається просто як попередження правопорушень (інколи уточнюються види правопорушень - адміністративні проступки і злочини, з чим варто погодитися), але зустрічається обмеження такого попередження спеціальною превенцією, тобто наголошується на тому, що зазначені заходи спрямовані на попередження правопорушень з боку конкретного суб'єкта [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - С. 35.[368]. Однак в ряді випадків метою застосування адміністративно-запобіжних заходів є не попередження вчинення протиправних діянь з боку певних осіб, а недопущення тих чи інших видів правопорушень. Наприклад, огляд пасажирів повітряних суден та їх багажу переслідує мету попередження порушень правил безпеки польотів цих суден. Тому попередження правопорушень як основна мета адміністративно-запобіжних заходів має два прояви: попередження правопорушень з боку конкретних суб'єктів і недопущення певних видів правопорушень.

Що стосується забезпечення громадського порядку і громадської безпеки у різних надзвичайних ситуаціях (соціального чи техногенного характеру або природного походження), то ця мета також сформульована в дуже загальному вигляді. Більш конкретно в цих випадках мова знову ж таки йде про недопущення можливих правопорушень, а також про відвернення їх негативних, шкідливих наслідків [236]Игитов В.И. Административно-правовые и общественные меры воздействия в области охраны общественного порядка: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 1965. - С. 7.[236].

Говорячи про підстави застосування адміністративно-запобіжних заходів, слід зазначити, що, на відміну від заходів стягнення і заходів припинення, які є реакцією на протиправні діяння суб'єктів, запобіжні заходи конкретної фактичної підстави застосування не мають, вони використовуються для попередження, профілактики правопорушень, а також для підтримання правопорядку за різних надзвичайних обставин. У зв'язку з цим щодо адміністративно-запобіжних заходів частіше використовують термін не „підстави”, а „умови” застосування [104]Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підручник / За заг. ред. О.М.Бандурки. - С. 71; [162]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Адміністративне право України. Конспект лекцій. - Харків, 1996. - С. 79.[104; 162], хоча ці терміни, на думку дисертанта, є однопорядковими.

Такими умовами чи підставами можуть бути неодноразове вчинення адміністративних проступків (наприклад, взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки осіб, які систематично порушують громадський порядок), реальне припущення про намір особи вчинити правопорушення (огляд пасажира та його багажу, транспортних засобів), неодноразове засудження до позбавлення волі (адміністративний нагляд), виникнення обставин, що загрожують громадській і особистій безпеці громадян (тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти, обмеження руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів) тощо [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: Теоретические вопросы. - С. 48-51.[368]. Для одних випадків підстави об'єктивно не залежать від суб'єкта і його поведінки. Так, наприклад, використання працівниками міліції транспортних засобів підприємств, установ, організацій має місце при виникненні необхідності переслідування злочинця працівниками міліції. Для застосування інших заходів такі підстави виникають у зв'язку з настанням умов, що хоча і не є результатом вчинення конкретного правопорушення особою, але безпосередньо пов'язані з її попередньою антигромадською поведінкою, що вказує на можливість вчинення нею правопорушень, наприклад, систематичне порушення громадського порядку і зловживання спиртними напоями (при взятті на облік і офіційному застереженні про неприпустимість протиправної поведінки), визнання особи особливо небезпечним рецидивістом, засудження до позбавлення волі за тяжкі злочини чи така поведінка в місцях позбавлення волі, яка свідчить про злісне небажання встати на шлях виправлення (при застосуванні адміністративного нагляду). Усе це свідчить про можливість вчинення особою правопорушень і необхідність застосування до неї профілактичних заходів впливу.

Застосування адміністративно-запобіжних заходів працівниками міліції пов'язане з виконанням ними специфічних обов'язків профілактичного характеру, і саме ця обставина відрізняє зазначені заходи від інших заходів примусу. Загроза суспільним і особистим відносинам, завдання їм шкоди, як справедливо зазначають Л.Л.Попов і О.П.Шергін, можуть виникнути не тільки внаслідок правопорушення, але і як перспектива завдання шкоди цим інтересам в результаті стихійного лиха, дій психічно хворих осіб і т. ін. Держава змушена тоді вдаватися до застосування примусових заходів щодо осіб, невинуватих у порушенні норм права; компетентні органи у встановлених законом випадках обмежують їх права [354]Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. - Л., 1975. - С.28.[354].

Застосовуючи адміністративно-запобіжні заходи, працівники міліції створюють тим самим необхідні умови для неухильного додержання законів, виявлення і припинення різних правопорушень, відвертають можливі посягання на суспільні відносини, які охороняються правом. Здійснений аналіз поглядів і позицій, які стосуються адміністративно-запобіжних заходів, дозволяє зробити висновок про об'єктивну необхідність виділення цих заходів як самостійного виду адміністративного примусу.

Із врахуванням цільового призначення, способу правоохоронного впливу на суспільні відносини і правових наслідків такого впливу обґрунтованим було б, на думку дисертанта, під адміністративно-запобіжними заходами розуміти заходи попередження і виявлення правопорушень, а також забезпечення громадської безпеки і характеризувати їх як адміністративно-правові заходи профілактичного впливу. Таке розуміння адміністративно-запобіжних заходів цілком прийнятне і для заходів, які використовуються в правоохоронній діяльності міліції.

Отже, адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються в правоохоронній діяльності міліції, становлять комплекс заходів впливу морального, фізичного, організаційного та іншого характеру, які дозволяють виявляти і не допускати правопорушення, забезпечувати громадський порядок і громадську безпеку за різних надзвичайних обставин.

Стан законності і правопорядку в країні значною мірою залежить від належного виконання працівниками міліції покладених на них завдань і функцій. Ця обставина і є об'єктивною передумовою для використання ними всіх наявних засобів в боротьбі з правопорушеннями. Заходи адміністративно-запобіжного характеру - один з найпоширеніших каналів впливу адміністративного примусу взагалі і тих, що застосовуються міліцією в її правоохоронній діяльності, зокрема. Однак, основне їх значення полягає в тому, що багато з них попереджають, відвертають вчинення правопорушень - діянь, які завдають тої чи іншої шкоди суспільним відносинам. Давно відома істина, що державі легше і вигідніше попередити правопорушення, ніж бути змушеною карати за нього. Причому застосування адміністративно-запобіжних заходів сприяє профілактиці найрізноманітніших правопорушень, включаючи злочини.

Мету попередження конкретних правопорушень переслідують не всі адміністративно-запобіжні заходи. Багато з них виконують завдання забезпечення правопорядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин у разі виникнення епідемій, стихійних лих, проведення різних масових заходів тощо, коли ніякі інші заходи взагалі застосовуватися не можуть. Тобто лише застосування адміністративно-запобіжних заходів в цих випадках може бути виправданим.

Але і цим значення адміністративно-запобіжних заходів в правоохоронній діяльності міліції не вичерпується. Застосування багатьох із них сприяє реальному виявленню правопорушень (як приклади можна навести перевірку документів, проведення огляду тощо), встановленню особи правопорушника, а значить, і забезпеченню реалізації заходів адміністративної відповідальності (а інколи - і кримінальної). Використання деяких адміністративно-запобіжних заходів має загальнопревентивний характер, в інших же випадках вони забезпечують реалізацію працівниками міліції покладених на них завдань та функцій (наприклад, використання транспортних засобів, засобів зв'язку, які належать підприємствам чи організаціям), тобто також забезпечують можливість застосування інших заходів примусу. Сказане свідчить про те, що застосування адміністративно-запобіжних заходів відіграє важливу роль в повсякденній діяльності міліції щодо охорони правопорядку і боротьби з правопорушеннями.

Ефективність застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів визначається, перш за все, ступенем досягнення мети, яку має той чи інший захід [131]Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Дисс. ... канд. юрид. наук. - С. 65.[131]. Значення заходів, про які йдеться, саме і полягає в меті, яку вони переслідують. Перш за все, і це головне, ці заходи покликані попереджати, відвертати правопорушення. Варто, однак, зазначити, що профілактична мета властива всім видам адміністративного та іншого примусу. Але інші, крім запобіжних, заходи цю мету досягають ніби побіжно, поряд із своєю власною метою. Для заходів, що розглядаються, профілактика правопорушень, навпаки, основна мета, а всі інші - додаткові, побічні. Такою додатковою метою адміністративно-запобіжних заходів можна вважати забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин, але і в цих випадках більш конкретною метою є недопущення вчинення правопорушень. Нарешті, використанням запобіжних заходів досить часто забезпечуються застосування інших заходів примусу, про що мова йшла вище.

Таким чином, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією, характеризуються різними властивостями, переслідують різну мету, мають різний характер впливу та підстави чи умови застосування. Кожен із них має свою специфіку використання в правоохоронній діяльності міліції, і з'ясувати цю специфіку ми спробуємо в наступному підрозділі.

2.2 Види адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, підстави та порядок їх застосування

Законодавство України, як зазначалося, не закріплює систему заходів адміністративного примусу, в тому числі і систему адміністративно-запобіжних заходів (правда, Ю.П. Битяк і В.В. Зуй стверджують, що останні систематизовано в Законі України „Про міліцію” [162]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Адміністративне право України. Конспект лекцій. - С. 79.[162], хоча це означає, на думку дисертанта, видавати бажане за дійсне, оскільки в зазначеному Законі лише перераховано ряд прав міліції, які навіть примусом не названо), що породжує багато проблем як в теоретичному їх осмисленні, так і у практичному використанні. Донині нема єдності думок з приводу віднесення тих чи інших заходів до розряду адміністративно-запобіжних, тобто до визначення їх системи, також в адміністративно-правовій літературі. Це стосується і заходів, які застосовуються міліцією.

У вирішенні цього питання, на думку дисертанта, слід використовувати такі критерії: 1) такий захід не пов'язаний із вчиненням правопорушення, тобто виконує саме профілактичну роль; 2) порядок його застосування врегульовано саме адміністративним законодавством; 3) його застосування законодавством віднесено до компетенції міліції; 4) реалізація таких заходів обов'язково супроводжується державним примусом.

З приводу останнього критерію слід окремо сказати, що міліція виконує значний обсяг роботи щодо профілактики правопорушень, до якої можна віднести проведення різних бесід, лекцій, місячників тощо. Всі зазначені заходи охоплюються поняттям соціальної профілактики правопорушень, яка містить в собі як примусові, так і непримусові заходи. Предметом же цього дослідження є саме адміністративно-примусові заходи запобіжного характеру.

Аналіз чинного законодавства і практики його застосування дозволяє дисертанту назвати адміністративно-запобіжними заходами, які застосовує в своїй правоохоронній діяльності міліція: 1) перевірку документів; 2) взяття на облік і офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки; 3) огляд - особистий огляд і огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об'єктів; 4) відвідування підприємств, установ і організацій; 5) входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян; 6) внесення подань в державні органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень; 7) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об'єктів); 8) обмеження (заборону) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; 9) адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі; 10) використання транспортних засобів, а також засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам, організаціям.

Варто зазначити, що не всі представники адміністративно-правової науки визнають окремі із названих заходів адміністративно-запобіжними. Так, наприклад, взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки інколи відносять до заходів адміністративного припинення [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 30.[134], Д.М.Бахрах до цих же заходів зараховує адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі [147]Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - Свердловск, 1989. - С. 19.[147], М.М. Ардавов не вважає тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості та об'єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об'єктів) взагалі примусовим заходом [131]Ардавов М.М. Эффективность административно-правовых средств принуждения, применяемых милицией: Дисс. ... канд. юрид. наук. - С. 40.[131].

Окремо слід сказати про огляд. Щодо цього заходу існує найбільше суперечок. На думку дисертанта, слід погодитися з тими авторами, які вважають, що огляд залежно від мети і порядку його застосування може бути і адміністративно-запобіжним заходом, і заходом адміністративного припинення, хоча в законодавстві необхідно чітко і повно передбачити підстави і порядок його застосування, оскільки він об'єктивно мало відрізняється від обшуку, який здійснюється відповідно до кримінально-процесуального законодавства [163]Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. - С. 113, 117.[163].

Підкреслимо, що для визначення системи адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, ми виходимо, перш за все, із того, що всі ці заходи об'єднує одна спільна мета - попередження правопорушень, про що мова йшла вище. Хоча, як справедливо зазначає О.М.Бандурка [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 31.[134], взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки і застосовується з метою припинення такої поведінки, але здебільшого цей захід спрямований на недопущення подібної поведінки у майбутньому, тобто головна мета і в цьому випадку - профілактична. Те ж саме можна сказати і про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі.

Як видно із наведеного переліку, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією, досить неоднорідні, відрізняються один від одного за багатьма ознаками. Для всебічного з'ясування їх сутності і змісту, а також встановлення зв'язків між окремими заходами і точної орієнтації в їх розмаїтості необхідно здійснити класифікацію зазначених заходів.

В літературі вже робились спроби класифікації як адміністративно-запобіжних заходів взагалі [165]Битяк Ю.П., Зуй В.В., Комзюк А.Т. Адміністративний примус в Україні. Адміністративна відповідальність: Тексти лекцій. - С. 9.[164], так і тих, що застосовуються міліцією, зокрема [368]Рябов Ю.С. Административно-предупредительные меры: теоретические вопросы. - С. 58; [177]Веремеенко И.Н. О классификации мер административного принуждения // Весник МГУ. - 1978. - № 5. - С.89 та ін.[368; 177]. Так, за типологією Ю.С.Рябова, заходи запобіжного характеру класифікуються на: а) заходи, спрямовані на особу суб'єкта (обмежують його суб'єктивні, особисті права); б) заходи, спрямовані на майно суб'єкта (обмежують його майнові права). Крім того, автор поділяє ці заходи на такі, що реалізуються в усній або конклюдентній формі, і заходи, які потребують для своєї реалізації видання письмового правозастосовчого акта.

І.М.Веремєєнко класифікує адміністративно-запобіжні заходи за характером їх попереджувального впливу на дві групи: а) запобіжні заходи територіального характеру, спрямовані на всіх осіб, які перебувають на певній території; б) запобіжні заходи індивідуального характеру, які поширюються на конкретних осіб (огляд, офіційне застереження тощо).

О.П.Клюшниченко поділяє адміністративно-запобіжні заходи залежно від їх чітко виявленого профілактичного характеру, що дозволяє використовувати цей різновид засобів адміністративного впливу для попередження правопорушень, забезпечення громадської безпеки за особливих умов, коли інтересам суспільства виникає загроза. Автор відзначає, що певні обмеження прав громадян в процесі застосування адміністративно-запобіжних заходів є, як правило, вимушеними, продиктованими особливими умовами, пов'язаними з необхідністю забезпечення громадської безпеки. Тому цю групу заходів він називає заходами адміністративного забезпечення [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 51.[247].

Після видання зазначених праць сталися кардинальні зміни в житті країни, а з проголошенням незалежності України почалося формування нового законодавства, в тому числі адміністративного, складається певна практика його застосування. Все це потребує нових зусиль щодо вивчення і осмислення сфери адміністративно-правового регулювання і правозастосування.

В основу класифікації адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, має бути покладено усталені функціональні зв'язки, вимоги логічної впорядкованості складових частин системи, чітке системно-структурне їх співвідношення. На думку дисертанта, класифікацію адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією, можна провести, ґрунтуючись на таких критеріях як мета застосування, характер впливу, об'єкт впливу, форма процесуального виявлення і строки реалізації.

Залежно від мети застосування адміністративно-запобіжні заходи можна поділити на дві групи: а) заходи, які застосовуються для попередження чи виявлення конкретних правопорушень або правопорушень з боку конкретних осіб, і б) заходи, які застосовуються для забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин. Більшість заходів адміністративно-запобіжного характеру, які застосовують працівники міліції, належить до першої групи. Завдяки їм або створюються умови для виявлення певних правопорушень і наступного їх припинення, а також встановлення особи порушника і притягнення його до відповідальності (перевірка документів, особистий огляд і огляд речей, обстеження (огляд) вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, інших об'єктів, відвідування підприємств, установ і організацій, входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян), або попереджується вчинення правопорушень конкретними особами (взяття на облік і офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки, внесення подання до державних органів, підприємств, установ, організацій, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі).

До другої групи належать тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості (блокування районів місцевості, окремих споруд і об'єктів), обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів, використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам та організаціям. Ці заходи можуть застосовуватися як у зв'язку з правопорушеннями (наприклад, блокування ділянок місцевості в разі втечі осіб з-під варти), але застосовуються вони в цих випадках не до самих правопорушників, а до інших осіб з метою забезпечення їх безпеки, так і за відсутності правопорушень (наприклад, в разі виявлення якихось небезпечних предметів), що буває значно частіше.

Залежно від характеру правоохоронного впливу адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією, можна класифікувати на такі види: особистісні, організаційні і майнові.

Особистісні заходи адміністративного запобігання спрямовані безпосередньо на особу громадянина, його психіку і волю. До них належать перевірка документів, взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки, особистий огляд, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі. Організаційні заходи пов'язані із зміною організаційно-правового статусу суб'єктів - фізичних або юридичних осіб. Про організаційні заходи йде мова у випадках реалізації міліцією права на відвідування підприємств, установ, організацій, входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян, внесення подання про усунення причин та умов правопорушень, тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості, обмеження (заборону) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів. Заходи майнового характеру (огляд речей, обстеження (огляд) вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, інших предметів, використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям) впливають на поведінку людей не безпосередньо, а через різні об'єкти матеріального світу, які перебувають у власності або володінні особи. Тим самим забезпечується виконання вимог адміністративно-правових норм, попередження вчинення правопорушень.

Варто зазначити, що в літературі здійснюється класифікація заходів адміністративного примусу (включаючи і запобіжні) на особистісні, організаційні і майнові, але при цьому критерієм поділу називається не характер впливу, а його об'єкт [231]Зеленько В.Л. Вопросы теории и практики применения милицией мер административного пресечения правонарушений: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - К., 1975. - С. 9.[231]. Безумовно, саме на ці об'єкти - особу, організаційно-структурні зв'язки, майно - і спрямовується вплив під час застосування адміністративно-запобіжних заходів, але об'єкт впливу, в свою чергу, визначає його характер. Інакше кажучи, характер правоохоронного впливу - більш загальне поняття порівняно з об'єктом впливу, воно повніше характеризує елементи системи адміністративно-запобіжних заходів і функціональні зв'язки між ними, а тому, як уявляється, саме цю ознаку має бути покладено в основу класифікації в даному випадку.

Говорячи про об'єкти впливу, логічніше поділити заходи запобіжного характеру на ті, що застосовуються до громадян, до юридичних осіб, нарешті, до тих і до інших. Так, тільки до громадян застосовуються такі заходи як перевірка документів, взяття на облік і офіційне застереження, входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення, особистий огляд, адміністративний нагляд. Виключно до юридичних осіб можуть застосовуватися відвідування і обстеження (огляд) підприємств, внесення подань про усунення причин і умов вчинення правопорушень, використання транспортних засобів і засобів зв'язку. Інші адміністративно-запобіжні заходи можуть застосовуватися працівниками міліції як до громадян, так і до юридичних осіб.

Адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються працівниками міліції, можна поділити також залежно від форми їх процесуального вираження на письмові і такі, що виявляються в певних матеріально-технічних діях. Лише два заходи - взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки і внесення подання про усунення причин та умов правопорушень - реалізуються у письмовій формі. Це, однак, не означає, що застосування інших заходів письмово не фіксується, але їх суть, зміст становить саме дія (наприклад, обстеження об'єктів, огляд тощо).

Нарешті, адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією, можна класифікувати, виходячи із строків їх реалізації. Більшість з них реалізується шляхом виконання якихось разових дій (перевірка документів, огляд тощо) і з якимось строком не пов'язана. Такі ж заходи як взяття на облік, адміністративний нагляд мають застосовуватися на певний строк, встановлений законодавством.

2.2.1 Адміністративно-запобіжні заходи, які застосовуються міліцією з метою безпосереднього попередження чи виявлення правопорушень

Найчисленнішим видом адміністративно-запобіжних заходів є заходи, які застосовуються для запобігання чи виявлення правопорушень в конкретних умовах чи з боку конкретних осіб. До таких заходів, як було зазначено вище, належить більшість адміністративно-запобіжних заходів, які застосовуються міліцією. Завдяки цим заходам створюються умови для виявлення правопорушень та наступного їх припинення, а також встановлення особи правопорушника і притягнення його до відповідальності (перевірка документів, огляд, відвідування підприємств, установ та організацій, входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян), чи попереджується вчинення правопорушень конкретними особами (взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки, внесення подання у державні та інші органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяють вчиненню правопорушень, адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі).

Одним з найпоширеніших заходів адміністративного запобігання є перевірка документів. Відповідно до п.2 ст.11 Закону України “Про міліцію” працівники міліції при підозрі у вчиненні правопорушення мають право перевіряти у громадян документи, які засвідчують їх особу, а також інші документи, необхідні для з'ясування питання щодо додержання правил, нагляд і контроль за виконанням яких покладено на міліцію.

Варто зазначити, що до прийняття згаданого Закону права міліції щодо перевірки документів обмежувалися випадками підозри у вчиненні злочину, необхідності складання протоколу про адміністративне правопорушення та перевірки додержання паспортних правил.

Виходячи із змісту п.2 ст.11 Закону “Про міліцію”, слід розрізняти два види права міліції на перевірку документів: право на перевірку у громадян документів, які засвідчують їх особу, в разі підозри у вчиненні правопорушення, та право на перевірку різноманітних документів під час здійснення контролю і нагляду за додержанням відповідних правил. У першому випадку підставою для перевірки документів є підозра конкретного громадянина у вчиненні будь-якого правопорушення (адміністративного, злочину), при цьому ця підозра має ґрунтуватись на цілком конкретних фактах (наявність відповідної оперативної інформації, поведінка особи і т. ін.). До документів, які засвідчують особу, слід відносити, на думку дисертанта (оскільки в законодавстві це питання не вирішено), ті, які мають фотокартку і дозволяють встановити прізвище, ім'я та по батькові громадянина, місце його проживання чи роботи, мають ідентифікаційні номери (паспорт, військовий квиток, посвідчення особи, посвідчення водія та інші). Перевірка полягає у встановленні зазначених даних, а також належності документа цій особі.

Перевірка документів у другому випадку здійснюється незалежно від наявності підозри у вчиненні порушення відповідних правил, причому, документи можуть перевірятися як у громадян, так і у представників різних організацій. Правила, контроль та нагляд за додержанням яких покладається на міліцію, дуже різноманітні: паспортні, дозвільної системи, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху та користування засобами транспорту, торгівлі, здійснення інших видів підприємницької діяльності, фінансові, охорони здоров'я населення, власності тощо. Разом з тим, як уявляється, в наш час в законодавстві необхідно перелік таких правил визначити чітко, чим, з одного боку, розвантажити міліцію, звільнивши від виконання невластивих їй функцій, а з іншого - попередити невиправдане втручання міліції в суспільне життя, зокрема, в сферу реалізації громадянами своїх прав і свобод.

Різноманітність зазначених правил зумовлює також різноманітність документів, які можуть перевірятися. Аналіз законодавства, а також практики його застосування дозволяє зробити висновок про те, що серед них мають перевагу документи, які підтверджують те чи інше право (право на заняття підприємницькою діяльністю, на керування транспортним засобом, на зберігання і носіння зброї тощо).

Право перевіряти відповідні документи надається всім працівникам міліції. Разом з тим у більшості випадків воно використовується співробітниками тих служб і підрозділів, на які безпосередньо покладається контроль і нагляд за додержанням тих чи інших правил. Так, наприклад, працівники дозвільної системи найчастіше перевіряють документи, необхідні для перевірки додержання правил цієї системи, працівники Державтоінспекції - документи, необхідні для з'ясування питання про додержання правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, і т. ін. Разом з тим в літературі висловлено думку, що працівниками Державтоінспекції здійснюється особливий вид перевірки документів - посвідчень водія, шляхових листів тощо [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / За заг. ред. І.П.Голосніченка, Я.Ю.Кондратьєва. - Київ, 1995. - С. 113.[105], хоча в чому полягає особливий характер такої перевірки, не пояснюється. Деякі підрозділи та працівники міліції виконують функції комплексного характеру, тому і види правил, контроль та нагляд за додержанням яких вони здійснюють, також численні. До них належать, наприклад, дільничні інспектори міліції, працівники патрульно-постової служби, чергових частин та ін.

Своєчасна і обґрунтована перевірка документів дозволяє запобігати різним правопорушенням, у тому числі й найбільш суспільно небезпечним з них - злочинам. Для здійснення перевірки документів не вимагається складання якогось спеціального документа чи отримання санкції. Тому і статистичні дані про кількість випадків застосування цього заходу відсутні, хоча можна припустити, що вона дуже значна. Перевірка документів як захід адміністративного запобігання нерідко передує застосуванню інших заходів адміністративного примусу, наприклад, адміністративного затримання, огляду, вилучення тощо у випадках, коли в документах виявлені дефекти, підробки, якщо буде виявлена приналежність документів іншим особам, а також за інших подібних обставин. Документи після їх перевірки відповідними працівниками міліції повертаються їх власникам, якщо нема підстав для прийняття іншого рішення.

Огляд - особистий огляд і огляд речей, обстеження (огляд) вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об'єктів з приводу відповідності їх різним вимогам - із врахуванням цільового призначення і способу правоохоронного впливу на суспільні відносини - на практиці у більшості випадків застосовується як захід адміністративного запобігання. Наприклад, транспортною міліцією разом з органами цивільної авіації здійснюється обов'язковий огляд ручної поклажі, багажу та особистий огляд пасажирів цивільних повітряних суден, міліцією охорони - огляд осіб, які працюють на об'єктах з особливим режимом, Державтоінспекцією -технічний огляд транспортних засобів, а також огляд вантажу, який перевозиться, тощо. В усіх цих випадках головною метою застосування зазначеного заходу є попередження та виявлення правопорушень, забезпечення громадської безпеки, тобто він має чітко виражений профілактичний характер. Статистичні дані, які б свідчили про поширеність застосування огляду як запобіжного заходу, відсутні, оскільки про нього протокол не складається, в інших документах він також не фіксується. Однак приблизне уявлення про це можна скласти, виходячи хоча б з кількості пасажирів, яких перевозить повітряний транспорт.

Слід звернути увагу на деяку термінологічну плутанину, яка зустрічається на практиці у зв'язку із провадженням і оформленням огляду. Справа в тому, що термін «огляд» як юридична категорія у вітчизняному законодавстві з'явився за радянських часів, коли в практичному вжитку міліції та інших правоохоронних органів переважала російська термінологія. В російській же мові використовуються різні терміни для позначення подібних дій - “досмотр” і “осмотр”, що стало причиною застосування в українській мові калькованих термінів «догляд» і «огляд», хоча українською вони перекладаються однаково - “огляд”. Термін «догляд» в українській мові має зовсім інше значення - це піклування, надання комусь допомоги, послуг тощо.

В адміністративно-правовій літературі питання про юридичну природу огляду вирішується неоднозначно. Причому, якщо раніше різні автори його відносили або до адміністративно-запобіжних заходів [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 75.[247], або до заходів адміністративного припинення [390]Советское административное право: Учебник / Под ред. Р.С.Павловского. - К., 1986. - С. 187.[390], то останнім часом набула поширення точка зору про те, що огляд залежно від обставин і мети застосування може бути і адміністративно-запобіжним заходом, і заходом адміністративного припинення [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 89.[134]. Остання точка зору, як уявляється, відображає реально існуючий стан речей як в законодавчому регулюванні, так і у застосуванні огляду в практичній діяльності міліції.

Разом з тим у ст.264 КпАП України не проведено різницю між оглядом як запобіжним заходом і як заходом припинення, в ній, по суті, встановлено однакові правила застосування різних за характером заходів (наприклад, огляд ручної поклажі, багажу частіш за все використовується як запобіжний захід, без здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення, без відповідного процесуального оформлення), що слід визнати недоліком зазначеної норми.

Відповідно до п.14 ст.11 Закону України “Про міліцію” працівникам міліції надано право проводити огляд ручної поклажі, багажу і пасажирів цивільних повітряних, морських, річкових суден, засобів залізничного транспорту згідно з чинним законодавством. Міліція має право також проводити огляд транспортних засобів. На практиці цю функцію частіш за все здійснюють працівники Державтоінспекції. Вони мають право оглядати транспортні засоби на предмет їх угону, перевіряти у водіїв документи на право користування та керування транспортним засобом, перевіряти відповідність вантажів, які перевозяться, товарно-транспортним документам, проводять технічний огляд автомототранспорту, а також в разі необхідності - медичний огляд водіїв з метою запобігання керуванню транспортними засобами у нетверезому стані.

Працівники міліції здійснюють огляд особистого майна пасажирів, яке перевозиться повітряними суднами внутрішніх та міжнародних ліній, з метою забезпечення безпеки польоту, охорони життя і здоров'я пасажирів та членів екіпажів цивільних повітряних суден. Право на здійснення огляду на повітряному транспорті мають уповноважені на те працівники аеропорту, повітряно-транспортної міліції, які можуть вимагати від пасажирів пред'явлення до огляду вмісту ручної поклажі та багажу з метою виявлення провозу заборонених та інших небезпечних вантажів і предметів (легкозаймистих, вибухонебезпечних, радіоактивних, отруйних речовин, зброї, боєприпасів, наркотичних речовин). У виняткових випадках ці особи можуть здійснювати і особистий огляд пасажирів.

Огляд в більшості випадків - це встановлений законодавчими актами правовий обов'язок громадян показати на вимогу уповноважених органів та посадових осіб відповідні предмети (речі), документи. У разі відмови від виконання цього обов`язку громадян може бути піддано особистому примусовому оглядові або обстеженню майна для перевірки їх заяв про відсутність у них предметів, які становлять об'єкт правопорушення. Тому оглядові має передувати пропозиція уповноваженого працівника показати відповідні предмети, речі, документи.

Огляд як захід адміністративного примусу необхідно відрізняти від слідчої дії в кримінальному процесі, яка має таку ж назву. Схожою до особистого огляду є також така кримінально-процесуальна дія, як освідування. Відмінність полягає, крім підстав і порядку застосування, в об'єкті дослідження. Освідування - це огляд слідчим або судово-медичним експертом чи лікарем тіла людини з метою виявити або засвідчити наявність у неї особливих прикмет (ст.193 КПК). Під час же особистого огляду досліджується одяг громадянина для виявлення відповідних предметів (лише у виняткових випадках такі предмети можуть виявлятися і на тілі людини).

Нарешті, огляд як захід адміністративного примусу необхідно також відрізняти від обшуку - слідчої дії, яка здійснюється у зв'язку із розслідуванням кримінальної справи, на підставі постанови слідчого, із санкції прокурора або його заступника, за винятком житла чи іншого володіння особи, обшук яких дозволяється лише за вмотивованою постановою судді. Проте у невідкладних випадках, відповідно до ч. 4 та ч. 6 ст.177 КПК, обшук може бути проведено без санкції прокурора, але з наступним повідомленням про проведений обшук та його результати прокурора в добовий строк, а житла чи іншого володіння особи - без постанови судді. Саме той факт, що закон допускає проведення обшуку без попереднього винесення відповідного письмового рішення, на практиці може вести до проведення обшуку під виглядом огляду. Тому необхідно, на думку дисертанта, в законодавстві більш чітко провести розмежування огляду і обшуку, на що в літературі вже зверталась увага [156]Безсмертний Є.О. Особистий огляд і огляд речей в системі адміністративного примусу та повноваження органів внутрішніх справ щодо його застосування //Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених: Зб. наук. праць. Вип.2. - Харків: УнВС, 1997. - С.141-145.[156].

Законодавством передбачаються деякі правила здійснення особистого огляду та огляду речей, правда це стосується огляду як заходу припинення. На думку дисертанта, ці правила цілком можна поширити і на випадки його застосування із запобіжною метою. Зокрема, особистий огляд може здійснюватися уповноваженою на те особою однієї статі з порушником і в присутності двох понятих тієї ж статі. Застосування огляду як запобіжного заходу протоколом не оформляється, однак в разі виявлення правопорушення його має бути складено.

Як видно із зазначеного, застосування огляду як адміністративно-запобіжного заходу в чинному законодавстві врегульовано лише в загальних рисах, це стосується і відомчого регулювання. Об'єктивно огляд мало чим відрізняється від обшуку, проведення якого суворо регламентовано Кримінально-процесуальним кодексом України. Тому, на думку дисертанта, в адміністративному законодавстві, зокрема, в майбутньому Адміністративно-процедурному кодексі необхідно більш чітко визначити підстави застосування особистого огляду, огляду речей, в тому числі транспортних засобів та інших об'єктів. Це необхідно в інтересах зміцнення законності, забезпечення прав і свобод громадян, без чого неможлива побудова правової держави.

Наступними заходами адміністративного запобігання є відвідування підприємств, установ та організацій і входження на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян. Ці заходи передбачено п.15 та п.21 ст.11 Закону України “Про міліцію”. При цьому слід зазначити, що за метою здійснення та об'єктами застосування відвідування підприємств, установ, організацій і входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян дещо відрізняються, але суть їх одна і та ж - входження, проникнення на відповідну територію, об'єкт чи в приміщення.

Так, відповідно до п.15 зазначеної статті працівники міліції мають право безперешкодно у будь-який час доби заходити: а) на територію і в приміщення підприємств, установ і організацій, в тому числі митниці, і оглядати їх з метою припинення злочинів, переслідування осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів, при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; б) на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян у випадку переслідування злочинця чи припинення злочину, який загрожує життю жильців, а також при стихійному лихові та інших надзвичайних обставинах; в) у жилі приміщення громадян, які перебувають під адміністративним наглядом, з метою перевірки. Пункт 21 цієї ж статті надає міліції також право відвідувати підприємства, установи, організації для виконання контрольних і профілактичних функцій, які стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху.

Якщо підстави відвідування підприємств, установ і організацій, як уявляється, зрозумілі і не викликають особливих запитань, то цього не можна сказати про входження на земельні ділянки, у жилі та інші приміщення громадян. Закріпивши такою підставою припинення злочину, який загрожує життю жильців, законодавець тим самим невиправдано, як уявляється, обмежив права міліції у боротьбі зі злочинністю. Адже за такого формулювання Закону працівники міліції не мають права увійти на земельну ділянку, у жиле чи інше приміщення громадянина для припинення злочину, який загрожує життю інших громадян, без згоди жильців чи санкції суду. На думку дисертанта, зазначена норма Закону “Про міліцію” недосконала, в ній необхідно сказати загалом про злочин, який загрожує життю і здоров'ю людей.

Не все зрозуміло також із входженням у жилі приміщення осіб, які перебувають під адміністративним наглядом. Безперечно, таке право дозволяє міліції реально виконувати наглядові функції, стежити за поведінкою піднаглядного, запобігаючи тим самим вчиненню ним нових правопорушень. Але виникає запитання: чи потрібна для входження в таких випадках згода інших громадян, які проживають у цьому приміщенні? Законодавством подібне питання не врегульовано. На думку дисертанта, одержання такої згоди має бути обов'язковим.

В Законі “Про міліцію” вперше сформульовано правило, згідно з яким у випадку вчинення опору, протидії працівникові міліції у входженні в зазначених випадках на територію і в приміщення підприємств, установ і організацій, на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення громадян він може вжити заходів до його подолання, передбачених цим же Законом. Це значить, що працівник міліції у таких випадках може застосувати інші заходи примусу, зокрема, заходи припинення спеціального призначення.

Серед адміністративно-запобіжних заходів особливою профілактичною спрямованістю відзначається взяття на облік і офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки. Цей захід застосовується до осіб, які систематично порушують громадський порядок, якщо ці порушення незначні за своїм характером і не тягнуть за собою юридичної відповідальності. Це, наприклад, побутові порушення, сімейні конфлікти, злісне пияцтво тощо.

Зазначений захід відіграє важливу профілактичну роль, тому що його головна мета - не тільки відреагувати на протиправну поведінку (що характерно для заходів припинення), але й не допустити її продовження в майбутньому. З приводу цього заходу серед вчених-адміністративістів ведуться постійні суперечки: куди його зараховувати - до заходів припинення чи до адміністративно-запобіжних заходів. Деякі автори беззастережно відносять цей захід до заходів припинення (О.М.Бандурка, Д.М.Бахрах та ін.), інші вчені вважають, що зазначений захід повинен бути у розряді адміністративно-запобіжних (Ю.П.Битяк, В.В.Зуй та ін.), а О.П.Клюшніченко називає його як серед заходів адміністративного припинення, так і серед адміністративно-запобіжних заходів [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 69, 77.[247]. На думку дисертанта, домінування в цьому заході спеціальної мети - профілактики правопорушень і недопущення їх в майбутньому («застереження про неприпустимість протиправної поведінки») - дозволяє віднести його до заходів адміністративного запобігання.

Відповідно до п.4 ст.11 Закону України “Про міліцію” міліція має право виявляти і вести облік осіб, які підлягають профілактичному впливу на підставі і у порядку, встановленому законодавством, виносити їм офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки. Використання цього адміністративно-запобіжного заходу на практиці покладається в основному на дільничних інспекторів міліції. Відповідно до п. 3.2.1 Інструкції по роботі дільничного інспектора міліції, дільничні інспектори виявляють та беруть на облік осіб: а) звільнених з місць позбавлення волі; б) які визнані хронічними алкоголіками та зловживають спиртними напоями; в) які визнані наркоманами чи вживають наркотичні речовини без призначення лікаря; г) які систематично вчиняють правопорушення у побуті; д) психічно хворих, які є суспільно небезпечними і перебувають на спеціальному обліку в органах охорони здоров'я; є) неповнолітніх правопорушників, які перебувають на обліку в інспекції у справах неповнолітніх. Як свідчать матеріали практики, найчастіше офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки виноситься особам, які зловживають спиртними напоями, - щорічно таких застережень в Україні виноситься близько п'яти тисяч, хоча зрозуміло, що ця цифра реально могла б бути значно більшою.

На думку дисертанта, офіційне застереження доцільно виносити також у випадках звільнення від адміністративної відповідальності з передачею матеріалів на розгляд громадськості або з оголошенням усного зауваження. Адже таких випадків досить багато - в Україні щорічно в середньому до ста тисяч громадян міліцією звільняється від адміністративної відповідальності відповідно до ст.ст. 21 і 22 КпАП України.

Рішення про взяття на облік і офіційне застереження приймає начальник органу внутрішніх справ або його заступник, а в разі їх відсутності - черговий по міськрайоргану внутрішніх справ. Особа, яка підлягає застереженню, може викликатися повісткою або запрошуватися безпосередньо працівником міліції, а в разі ухилення від явки без поважних причин - піддаватися приводу. Відомчі нормативні акти визначають також, що офіційному застереженню можуть піддаватися особи, які досягли 14-річного віку. Офіційне застереження неповнолітніх здійснюється в присутності батьків або осіб, які їх замінюють. Офіційне застереження може бути винесено в приміщенні міськрайвідділу, кабінеті дільничного інспектора, а в разі його відсутності - в приміщенні виконкому місцевої ради.

Підставою для взяття на облік та офіційного застереження визнаються перевірені та підтверджені заяви громадян, рапорти працівників міліції, повідомлення установ, підприємств, організацій і посадових осіб, позаштатних співробітників міліції про вчинення особою порушення громадського порядку або інших правопорушень, які не потягли за собою застосування заходів адміністративного стягнення чи кримінального покарання [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 70.[247].

Про винесення особі офіційного застереження має бути складено протокол, в якому, на думку дисертанта (законодавство зміст протоколу не визначає), повинні бути зазначені: дата та місце його складення, посада, спеціальне звання, прізвище, ім'я, по батькові начальника мійськрайвідділу чи його заступника, прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання та роботи (навчання) особи, якій винесено застереження, сутність порушення, пояснення можливих наслідків і відповідальності у випадку продовження протиправної поведінки. Протокол підписується працівником міліції та особою, якій винесено застереження. Якщо особа відмовляється від підписання протоколу, в ньому робиться про це відповідний запис.

Офіційне застереження не можна застосовувати, як уявляється, у випадках, якщо є достатні підстави для притягнення особи до адміністративної чи, тим більше, кримінальної відповідальності. Така підміна одним одного різних правових інститутів не сприяє зміцненню правопорядку, а, навпаки, веде до вседозволеності, вчинення нових правопорушень.

Як видно із викладеного, підстави та порядок застосування розглянутого заходу примусу визначено тільки відомчими нормативними актами. Разом з тим його застосування суттєво обмежує права і свободи громадян. Правовими наслідками його можна назвати, крім обмеження особистої свободи на час перебування в приміщенні міліції чи місцевої ради, також неможливість реалізації деяких інших особистих прав, зокрема, особам, які перебувають на обліку в міліції, не може бути дано дозвіл на придбання, зберігання чи користування об'єктами дозвільної системи, вони не можуть бути прийняті на роботу, пов'язану з такими об'єктами, тощо. Тому, на думку дисертанта, в Законі «Про міліцію» необхідно детально регламентувати не тільки право міліції вести облік і застосовувати офіційне застереження про неприпустимість протиправної поведінки з вказівкою на підстави та порядок, «встановлені законодавством» (оскільки реально «законодавством» тут є відомчі інструкції), але і порядок, процедуру реалізації цього права. Ця процедура може бути врегульована також в майбутньому Адміністративно-процедурному кодексі.

Відповідно до п.19 ст.11 Закону України “Про міліцію” її працівники мають право вносити у відповідні державні органи, об'єднання громадян, підприємства, організації, посадовим особам обов'язкові до розгляду подання про необхідність усунення причин і умов, які сприяють вчиненню правопорушень.

Цей захід відрізняється від інших адміністративно-запобіжних заходів головним чином тим, що його мета полягає в запобіганні вчиненню правопорушень не шляхом їх виявлення і наступного припинення чи встановлення особи порушника, а шляхом запобігання вчиненню правопорушень конкретним органом чи посадовою особою в майбутньому завдяки впливу на обставини, які їх породжують.

Слід зазначити, що ст. 23-1 КПК України також передбачає внесення подання про вжиття заходів для усунення причин і умов, що сприяли вчиненню злочину, органом дізнання, слідчим, прокурором, тобто в даному випадку мова йде про захід кримінально-процесуального характеру. У зв'язку з цим логічно зробити висновок про те, що як захід адміністративного примусу подання міліції може переслідувати мету усунення причин та умов, які сприяють вчиненню адміністративних проступків, хоча в певній віддаленій перспективі вони можуть призвести і до вчинення злочину. Внесення таких подань передбачено, крім Закону «Про міліцію», також ст. 282 КпАП України, правда, в цій статті вони називаються пропозиціями. На думку дисертанта, за своїм змістом норма п.19 ст.11 Закону «Про міліцію» дещо ширша, ніж норма ст. 282 КпАП, адже остання уповноважує на внесення пропозицій про усунення причин і умов вчинення адміністративних правопорушень тільки органи (посадових осіб), що розглядають справи про них, тоді як відповідно до п.19 ст.11 Закону «Про міліцію» подання можуть вносити також посадові особи міліції, які повноважень щодо розгляду справ не мають. До того ж, слід відзначити більший ступінь обов'язковості подання порівняно з пропозицією.

В свою чергу, перевага ст.282 КпАП перед п.19 ст.11 Закону «Про міліцію» виявляється в тому, що вона передбачає обов'язок відповідного державного органу чи органу місцевого самоврядування, громадської організації або посадової особи повідомити протягом місяця з дня надходження пропозиції органу чи посадовій особі, яка внесла цю пропозицію, про вжиті заходи. Разом з тим застосування будь-яких заходів впливу за невиконання зазначеного обов'язку не передбачено, хоча, на думку дисертанта, слід було б встановити за нього адміністративну відповідальність.

В літературі називається два види пропозицій, які вносяться суб'єктами адміністративної юрисдикції, - пропозиція на підставі узагальнення, аналізу і оцінки розгляду відповідної категорії справ або справ про правопорушення, вчинені особами, що перебувають у трудових чи інших відносинах з відповідним підприємством (установою, організацією), і пропозиція у конкретній справі [255]Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно практический комментарий) / Под общ. ред. А.С.Васильева. - Х., 2000. - С. 919-920.[255].

Законодавство не містить вказівок щодо змісту подання, так само як і щодо зазначеної пропозиції. Автори науково-практичного коментаря КпАП стверджують, що пропозиція складається з двох частин - основної, в якій містяться рекомендації щодо усунення причин та умов, які призвели до правопорушення, і додаткової - адресат пропозицій; короткий зміст; позначки про отримання повідомлення, про вжиті заходи щодо усунення причин та умов; найменування посадової особи (органу), звання, прізвище, ім'я, по батькові, підпис особи, яка надсилає пропозицію [255]Там само. - С. 921.[255].

На думку дисертанта, щодо змісту подання можна скористатися за аналогією положеннями ст.25 Закону України «Про прокуратуру» [15]Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 53. - Ст. 793.[15], яка закріплює вимоги до подання прокурора про усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють. Зокрема, в поданні прокурора обов'язково має бути зазначено, ким і яке положення закону порушено, в чому полягає порушення та що і в який строк посадова особа або орган мають вжити до його усунення. Звичайно, в поданні посадових осіб міліції про необхідність усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень, мова має йти не про порушення закону, а про конкретні обставини чи недоліки в роботі, завдяки яким було вчинено правопорушення, а також сформульована вимога про необхідність їх усунення. Що стосується оформлення подання як управлінського акта, то тут вимоги загальні - вказівка на адресат, представлення посадової особи, констатація факту, який викликав необхідність внесення подання, формулювання вимоги з її юридичним обґрунтуванням, підпис тощо.

Пункт 19 ст.11 Закону «Про міліцію», як уявляється, слід було б доповнити вказівкою на обов'язковість вжиття заходів за поданням міліції та повідомлення про це відповідної посадової особи протягом місячного терміну. Відповідальність же за невжиття заходів за таким поданням має наставати за загальними правилами, тобто відповідно до ст.185 КпАП України.

2.2.2 Юридична природа, зміст та правила застосування адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі

Останнім часом щодо правової природи адміністративного нагляду в адміністративно-правовій літературі відсутня єдність поглядів. За радянських часів, коли цей нагляд і встановлювався, і здійснювався міліцією, запитань щодо нього практично не виникало. В наш же час, особливо після того, як адміністративний нагляд почав застосовуватися в судовому порядку, в літературі все частіше висловлюються міркування про необхідність перегляду адміністративно-правового характеру цього заходу, оскільки об'єкт правового регулювання в цьому випадку не відповідає галузевій приналежності норм, за допомогою яких воно здійснюється [393]Соловей Ю.П. Зазн. праця. - С. 387.[393]. Певна доля істини в цьому твердженні є, але не можна погодитись з тим, що об'єкт правового регулювання тут не є адміністративно-правовим. Ми вже звертали увагу на те, що заходи адміністративного примусу можуть застосовуватись для боротьби зі злочинами шляхом їх попередження і припинення, а деякі з них саме для цього і використовуються. Ніякого протиріччя в цьому, на думку дисертанта, нема, адже жодна інша галузь права подібні відносини (тобто коли відсутній злочин, але існує реальна небезпека його вчинення) не регулює. Закон не допускає, так би мовити, „вмикання” норм права кримінального блоку (кримінального, кримінально-процесуального і кримінально-виконавчого) в таких випадках, тому впливати на ситуацію можна тільки за допомогою використання адміністративно-правових норм.

Адміністративний нагляд є одним із методів адміністративної діяльності міліції щодо забезпечення безпеки громадян і охорони громадського порядку. Варто погодитися з думкою тих вчених, які визнають цей нагляд комплексним заходом адміністративного примусу [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 126.[105], хоча така комплексність потребує уточнення. На думку дисертанта, комплексний характер адміністративного нагляду полягає не в тому, що його метою є попередження злочинів, тобто це не міжгалузева комплексність, а комплексність в тому плані, що зміст адміністративного нагляду становить комплекс, система обмежень, які застосовуються до піднаглядного [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 68.[247].

Більшість вітчизняних адміністративістів в наш час називає адміністративний нагляд серед адміністративно-запобіжних заходів [112]Адміністративне право України: Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю.П. Битяка. - С. 153; [105]Адміністративна діяльність органів внутрішніх справ. Загальна частина: Підручник / Під заг. ред. І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва. - С. 114; [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П. Коренева. - С. 232 та ін.[112; 105; 108], проте в ряді випадків його відносять до заходів адміністративного припинення [147]Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. - С. 204; [247]Клюшниченко А.П. Меры административного принуждения, применяемые милицией. - С. 68 та ін.[147; 247]. О.М.Бандурка вважає, що адміністративний нагляд може застосовуватись і як адміністративно-запобіжний захід, і як захід припинення, залежно від обставин застосування. Але більше він схиляється до першої позиції, оскільки вважає, що адміністративний нагляд застосовується з метою нагляду за поведінкою цих осіб, запобігання правопорушенням та забезпечення виховного впливу на них [134]Бандурка О.М. Заходи адміністративного припинення в діяльності міліції: Дис. ... канд. юрид. наук. - С. 32.[134]. На думку дисертанта, адміністративний нагляд є виключно запобіжним заходом, тому що головною метою його застосування є запобігання вчиненню піднаглядним нових правопорушень. Щорічно адміністративний нагляд в Україні встановлюється приблизно щодо 10-20 тис. осіб, з них за матеріалами міліції - близько половини.

Отже, адміністративний нагляд, як визначено в законі, - це система тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою окремих осіб, звільнених з місць позбавлення волі, що здійснюються органами внутрішніх справ. Його метою є запобігання вчиненню злочинів окремими з таких осіб і здійснення виховного впливу на них (ст.ст. 1 і 2 Закону України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» [30]Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі: Закон України від 1 грудня 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 52. - Ст. 455.[30] (Далі - «Про адміністративний нагляд...»)).

Адміністративний нагляд встановлюється не до всіх осіб, звільнених з місць позбавлення волі, а лише до окремих їх категорій. Законом щодо цього встановлено два види вимог: по-перше, до особистого статусу особи - повноліття, особливо небезпечний рецидивіст, особа, яка була засуджена і відбувала покарання за конкретний вид злочинів, наявність судимості, і, по-друге, поведінка особи під час відбування покарання і після звільнення.

З урахуванням зазначеного ст.3 згаданого Закону особами, щодо яких встановлюється адміністративний нагляд, називає повнолітніх осіб: а) визнаних судами особливо небезпечними рецидивістами; б) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо під час відбування покарання їх поведінка свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства; в) засуджених до позбавлення волі за тяжкі злочини або засуджених два і більше разів до позбавлення волі за умисні злочини, якщо вони після відбування покарання або умовно-дострокового звільнення від відбування покарання, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, систематично порушують громадський порядок і права інших громадян, вчиняють інші правопорушення; г) засуджених до позбавлення волі за один із злочинів, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів.

Важливим є визначення в Законі підстав для встановлення адміністративного нагляду. Відповідно до ст.4 такими підставами є: а) вирок суду, який вступив у законну силу, - щодо осіб, які визнані особливо небезпечними рецидивістами та засуджених за один із злочинів, пов'язаних з незаконним обігом наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів; б) матеріали виправно-трудових установ - щодо осіб, поведінка яких під час відбування покарання свідчила, що вони вперто не бажають стати на шлях виправлення і залишаються небезпечними для суспільства; в) матеріали органів внутрішніх справ - щодо осіб, які після відбування покарання чи умовно-дострокового звільнення від відбування покарання, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, систематично порушують громадський порядок і права інших громадян, вчиняють інші правопорушення.

До прийняття Закону України “Про адміністративний нагляд...” цей нагляд застосовувався начальниками виправно-трудових установ і органів внутрішніх справ. Тепер же він встановлюється і припиняється судом за поданнями цих начальників. Нас цікавить діяльність в цьому плані посадових осіб міліції.

За матеріалами міськрайвідділів адміністративний нагляд встановлюється щодо осіб, зазначених в п. «в» ст. 3 Закону «Про адміністративний нагляд...» До подання начальника в цьому випадку має бути додано матеріали, які свідчать про те, що, незважаючи на попередження органів внутрішніх справ, особа систематично порушувала громадський порядок і права інших громадян, вчиняла інші правопорушення. З цього приводу Пленум Верховного Суду України [80]Про практику застосування судами України законодавства у справах про порушення правил адміністративного нагляду: Постанова Пленуму Верховного Суду України від 28 березня 1986р. № 3 // Збірник постанов Пленуму Верховного Суду України. Ч. І. 1963-1995. - К., 1995. - С. 189-193.[80] роз'яснив, що під іншими правопорушеннями слід розуміти порушення, що посягають на громадську безпеку чи порядок управління, причому за кожне правопорушення особа притягувалась до відповідальності у встановленому порядку.

Підготовку матеріалів для встановлення адміністративного нагляду за поданням органу внутрішніх справ на практиці переважно здійснюють дільничні інспектори міліції. На них покладається, відповідно до Інструкції з організації роботи дільничних інспекторів міліції, ведення обліку осіб, які звільнилися з місць позбавлення волі, для здійснення профілактичного впливу на їх поведінку і контролю за нею. З метою отримання своєчасної інформації про вчинення правопорушення особою, яка за ознаками судимостей підпадає під дію Закону, дільничний інспектор міліції систематично контролює її поведінку за місцем проживання і роботи, використовує інформацію приймальників-розподільників, чергових частин міськрайвідділів, щомісячно перевіряє дані інформаційного бюро про наявність фактів притягнення її до адміністративної відповідальності. В разі вчинення такою особою правопорушення, за яке було застосовано захід адміністративного чи громадського впливу, дільничний інспектор міліції робить цій особі письмове попередження про необхідність недопущення антигромадського способу життя і можливість встановлення щодо неї адміністративного нагляду. Попередження виноситься на спеціальному бланку, де особа підтверджує своїм підписом факт попередження, і їй роз'яснюються вимоги законодавства про адміністративний нагляд. Якщо особа, якій було зроблено попередження про припинення антигромадської поведінки і можливість встановлення адміністративного нагляду, продовжує порушувати громадський порядок, права громадян і таких порушень налічується не менше трьох протягом року, дільничний інспектор міліції доповідає рапортом начальнику міськрайвідділу про доцільність встановлення щодо неї адміністративного нагляду. До рапорту в цьому випадку додаються копія вироку про судимість, засвідчені копії постанов про притягнення до адміністративної відповідальності або рішень про застосування заходів громадського впливу, винесене цій особі письмове попередження про необхідність припинення антигромадського способу життя і можливість встановлення щодо неї адміністративного нагляду та довідка про дату звільнення з місць позбавлення волі [67]Інструкція про порядок встановлення і здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, затверджена наказом МВС України від 7 жовтня 1995 р.; [223]Думко Ф.К., Ульянов О.І., Ярмакі Х.П. Адміністративний нагляд міліції за особами, звільненими з місць позбавлення волі. - Одеса, 1999. - С. 18-19.[67; 223]. Остаточне рішення про надіслання матеріалів до суду, після їх всебічної перевірки, приймає начальник міськрайоргану.

Стаття 5 Закону визначає в загальних рисах процедуру судового розгляду питання про встановлення щодо конкретної особи нагляду. Зокрема, у судове засідання викликається особа, щодо якої внесено подання про встановлення адміністративного нагляду, а за її клопотанням - і захисник, а також представник органу, начальник якого вніс подання. Справа розглядається одноособово суддею районного (міського) суду. Розгляд питання починається доповіддю про зміст подання та матеріалів, які надійшли разом з ним, після чого заслуховуються пояснення осіб, які з'явилися у судове засідання. Після розгляду справи суддя виходить до нарадчої кімнати для прийняття рішення, після чого повертається в зал засідань і оголошує постанову про встановлення адміністративного нагляду та обмежень, яких має дотримуватись піднаглядний. Постанова судді надсилається для виконання начальнику районного (міського) відділу (управління) внутрішніх справ.

Проголошується також можливість оскарження постанови в «установленому законом порядку», проте, на жаль, цей порядок сам Закон не визначає, з інших же законів можна згадати хіба що Закон «Про звернення громадян» [32]Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 47. - Ст. 256.[32], в якому встановлено загальні адміністративні процедури оскарження рішень та дій різних органів і посадових осіб, тобто спеціальне оскарження в цьому випадку не передбачено. На думку дисертанта, такий стан речей суперечить ст.55 Конституції України, яка гарантує право громадян на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Адміністративний нагляд встановлюється на строк від одного до двох років і не може перевищувати термінів, передбачених законом для погашення або зняття судимості. У випадку, коли є підстави вважати, що особа, щодо якої встановлено адміністративний нагляд, залишається небезпечною для суспільства, адміністративний нагляд за поданням відповідного органу внутрішніх справ може бути продовжено у визначеному зазначеним Законом порядку кожного разу ще на шість місяців, але не більше терміну, передбаченого для погашення або зняття судимості. Строк адміністративного нагляду починається з дня оголошення особі постанови суду про встановлення адміністративного нагляду.

Безпосередньо адміністративний нагляд здійснює міліція. Осіб, щодо яких його встановлено, беруть на облік, фотографують, а в разі необхідності у них беруть відбитки пальців. Оскільки адміністративний нагляд становить систему тимчасових примусових профілактичних заходів спостереження і контролю за поведінкою зазначених осіб, зупинимось детальніше на обов'язках піднаглядних та обмеженнях для них, в забезпеченні виконання яких міліцією і полягає зміст цього нагляду.

В першу чергу Закон визначає обов'язки піднаглядних щодо ведення законослухняного способу життя, дотримання громадського порядку і прав громадян. З цією метою вони зобов'язані: прибути у визначений виправно-трудовою установою термін в обране ними місце проживання і зареєструватися в органі внутрішніх справ; з'являтися за викликом міліції у вказаний термін і давати усні та письмові пояснення з питань, пов'язаних з виконанням правил адміністративного нагляду; повідомляти працівників міліції, які здійснюють адміністративний нагляд, про зміну місця роботи чи проживання, а також про виїзд за межі району (міста) у службових справах; в разі від'їзду в особистих справах з дозволу міліції в інший населений пункт та перебування там більше доби зареєструватися в місцевому органі внутрішніх справ.

Піднаглядний повинен додержуватись також ряду обмежень, встановлених щодо нього постановою судді. Це можуть бути: заборона виходу з будинку, квартири у визначений час, який не може перевищувати восьми годин на добу; заборона перебування у визначених місцях району (міста); заборона виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста); обов'язок з'являтися в міліцію від одного до чотирьох разів на місяць для реєстрації. Обмеження можуть встановлюватися, з урахуванням особи та поведінки піднаглядного, характеру вчинених ним у минулому злочинів, способу його життя, сімейного стану, кола знайомих тощо, як у повному обсязі, так і частково. Проте інші обмеження, крім зазначених в Законі, встановлюватися не можуть, тобто цей перелік є вичерпним.

Заборона виходу з будинку, квартири у визначений час полягає в тому, що піднаглядний зобов'язаний протягом встановленого йому часу (не більше восьми годин підряд) має невідлучно перебувати у будинку (квартирі) за місцем постійного проживання.

Час такої заборони має обиратися, як зазначається в літературі [223]Думко Ф.К., Ульянов О.І., Ярмакі Х.П. Адміністративний нагляд міліції за особами, звільненими з місць позбавлення волі. - С. 11.[223], таким чином, щоб виключити вільне пересування особи в години доби, найбільше придатні для вчинення правопорушення, і навпаки, створити додаткові можливості для позитивного впливу на піднаглядну особу членів сім'ї, рідних, представників громадськості тощо. Зрозуміло, заборону залишати будинок (квартиру) для піднаглядного слід встановлювати на час, вільний від роботи чи навчання в закладі освіти, і не включати час, необхідний для поїздки і повернення з роботи чи навчання. У випадку проживання особи у багатоквартирному будинку вважається, що в цей час особа має перебувати саме в квартирі, в якій вона постійно проживає. Якщо піднаглядний проживає у будинку на праві приватної власності, то в поняття «будинок» включається і присадибна ділянка з господарськими будівлями. На практиці, звичайно, не визнається порушенням, якщо піднаглядний на момент перевірки перебуває безпосередньо біля входу в будинок (під'їзд, квартиру), в якому постійно проживає. Як правило, піднаглядному забороняється вихід з дому (квартири) в більшості випадків з 22.00 до 6.00 годин. Якщо влітку цей час можна вважати оптимальним, то в зимові місяці, коли темніє рано, слід забороняти вихід дещо раніше, при цьому враховувати змінність роботи піднаглядного або час його навчання.

Заборона перебування у визначених місцях району (міста) ґрунтується на особливостях антигромадської поведінки піднаглядного в минулому або ж одержаній інформації про можливу кримінальну поведінку в майбутньому. Так, піднаглядним, які зловживають спиртними напоями, може, наприклад, заборонятися відвідувати кафе, ресторани, бари та інші місця, де реалізуються спиртні напої на розлив, особам з насильницькою антигромадською установкою, крім зазначених об'єктів, - на пляжах, стадіонах, інших місцях, де найбільш часто виникають конфліктні ситуації, кишеньковим злодіям та шахраям - на залізничних, автобусних, річкових та морських вокзалах. Разом з тим, вирішуючи питання про застосування до піднаглядного обмеження у відвідуванні визначеного місця, неприпустимо забороняти відвідування магазину для придбання продуктів харчування, а також користуватися громадським транспортом.

Зазначені обмеження значно зменшують для піднаглядного можливості здійснювати негативний вплив на інших схильних до правопорушень громадян, підтримувати старі та встановлювати нові злочинні зв'язки. У постанові про встановлення обмежень особі мають бути перераховані і конкретно названі всі пункти, де заборонено перебувати піднаглядному, що дозволить уникнути як випадкових помилок з її боку, так і посилання в разі порушення на незнання змісту заборони [223]Там само. - С. 12.[223].

Заборона виїзду чи обмеження часу виїзду в особистих справах за межі району (міста) означає, що виїзд піднаглядного за межі адміністративного району або за межі міста не дозволяється без особливого на те дозволу, наданого органом внутрішніх справ. Варто зауважити, що забороняється виїзд тільки в особистих справах, тому виїзд у відрядження під це обмеження не підпадає.

Питання про короткочасний виїзд піднаглядного з місця постійного проживання за межі району (міста) в особистих справах, а також інші питання, пов'язані із зміною обмежень, розглядаються начальником міськрайвідділу на підставі письмової заяви піднаглядного. Про прийняте рішення робиться відповідний запис у заяві. У такому ж порядку вирішується питання про тривале перебування піднаглядного в закладах охорони здоров'я. Видача піднаглядному дозволу на виїзд в особистих справах здійснюється у виняткових випадках. При цьому враховується причина виїзду, а також дані, що характеризують його поведінку в період перебування під адміністративним наглядом.

Разом з наданням дозволу на виїзд до іншої місцевості піднаглядному вручається маршрутний лист, в якому зазначаються дата видачі дозволу на виїзд до іншого населеного пункту, мета поїздки та її тривалість, обов'язок піднаглядного зареєструватися в міськрайвідділі, з'являтися за викликом міліції в зазначений термін, повідомити про своє повернення дільничного інспектора міліції, який здійснює за ним нагляд за місцем постійного проживання. Про виїзд піднаглядного дільничний інспектор міліції письмово повідомляє міськрайвідділ, на територію обслуговування якого цей піднаглядний має прибути. Після прибуття піднаглядного на територію обслуговування іншого міськрайвідділу працівник відділення (відділу) дільничних інспекторів міліції, а за його відсутності - дільничний інспектор міліції або працівник карного розшуку чи черговий по міськрайвідділу реєструє прибулого, протягом доби інформує про його прибуття дільничного інспектора міліції, на території обслуговування якого тимчасово проживатиме дана особа, і здійснює відповідні відмітки в маршрутному листі про прибуття і вибуття піднаглядного, після чого засвідчує цей лист печаткою (штампом) міськрайвідділу. Протягом всього строку тимчасовою проживання піднаглядного в іншому населеному пункті дільничний інспектор міліції здійснює контроль за його поведінкою та способом життя і встановлює йому дні явки для проведення профілактичних бесід, а після закінчення цього строку вносить до маршрутного листа запис про його поведінку за місцем тимчасового проживання.

Після повернення піднаглядного на постійне місце проживання дільничний інспектор міліції продовжує здійснювати за ним адміністративний нагляд, а також знайомиться із записами в маршрутному листі, робить у ньому відмітку про прибуття даної особи та залучає цей лист до справи адміністративного нагляду.

В разі зміни особою, яка перебуває під адміністративним наглядом, постійного місця проживання дільничний інспектор міліції, який здійснює нагляд, повідомляє про це міськрайвідділ за новим місцем проживання піднаглядного. Міськрайвідділ внутрішніх справ за новим місцем проживання піднаглядного у триденний термін повинен запитати, а міськрайвідділ за попереднім місцем проживання надіслати на таку особу справу адміністративного нагляду. Якщо запит на пересилку матеріалів відсутній більше десяти днів, міськрайвідділ за попереднім місцем проживання піднаглядного вживає заходів щодо встановлення його місцезнаходження. У випадку виїзду піднаглядного на інше постійне місце проживання йому видасться контрольний листок, в якому вказуються дата виїзду, адреса нового місця проживання і строк явки на реєстрацію до міськрайвідділу за новим місцем проживання [67]Інструкція про порядок встановлення і здійснення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі, затверджена наказом МВС України від 7 жовтня 1995 р. № 45.; [223]Думко Ф.К., Ульянов О.І., Ярмакі Х.П. Зазн. Праця. - С. 13-14.[67; 223].

Явка піднаглядного в міліцію для реєстрації постановою судді може бути передбачена від одного до чотирьох разів на місяць. Для явки мають призначатися конкретні дні місяця, які завчасно під розписку оголошуються піднаглядному. Години явки визначаються таким чином, щоб не заважали роботі та навчанню, не збігалися з часом заборони виходу з дому, якщо таке обмеження встановлено для піднаглядного. Явка піднаглядного в орган внутрішніх справ для реєстрації дозволяє працівникам міліції періодично перевіряти факт перебування піднаглядного в межах даного району (міста) і вживати невідкладних заходів до розшуку у випадку його відсутності; проводити з ним бесіди профілактичного характеру; отримувати з цих бесід додаткові відомості, які мають значення для підвищення ефективності нагляду; дисциплінує піднаглядну особу, періодично нагадує їй про нагляд і його попереджувальний характер, зокрема, про обов'язок дотримуватись його правил; піднаглядний при цьому має можливість особисто висловити свої прохання та отримати консультації [223]Думко Ф.К., Ульянов О.І., Ярмакі Х.П. Зазн. праця. - С. 15.[223].

Обсяг розглянутих обмежень під час здійснення адміністративного нагляду може змінюватися (зменшуватися або збільшуватися) постановою судді за поданням начальника органу внутрішніх справ з урахуванням особи піднаглядного, його способу життя і поведінки. Зокрема, зменшення обмежень, тобто пом'якшення режиму адміністративного нагляду, може мати місце у випадках, коли піднаглядний повністю дотримується правил адміністративного нагляду і встановлених йому обмежень, не вчиняє правопорушень, сумлінно працює або навчається, тобто є всі підстави вважати, що він став на шлях виправлення. Послаблення режиму полягає у встановленні менш суворих вимог (наприклад, зменшення кількості явок в міліцію для реєстрації) або зняття повністю окремих обмежень. Підставою для збільшення обмежень можуть слугувати матеріали, які свідчать про те, що піднаглядний не дотримується правил адміністративного нагляду і встановлених йому обмежень, допускає правопорушення, зловживає спиртними напоями, неправильно поводить себе в побуті тощо. Посилення режиму адміністративного нагляду проводиться шляхом запровадження додаткових обмежень. При цьому важливо пам'ятати, що можуть застосовуватися тільки обмеження, передбачені ст.10 Закону «Про адміністративний нагляд...».

Діяльність міліції щодо здійснення адміністративного нагляду полягає саме у контролюванні додержання піднаглядними встановлених судом обмежень та обов'язків, передбачених Законом. На працівників міліції покладається обов'язок запобігати порушенням ними громадського порядку та прав інших громадян і припиняти їх, проводити розшук осіб, які уникають адміністративного нагляду.

Контроль за додержанням піднаглядним правил адміністративного нагляду здійснюється за місцем його проживання, як правило, дільничним інспектором міліції. Такий контроль можуть також здійснювати працівники карного розшуку, працівники інших служб та підрозділів за вказівкою начальника міськрайвідділу. Дільничний інспектор міліції оформляє на піднаглядного справу адміністративного нагляду, яка враховується у журналі реєстрації справ адміністративного нагляду.

З метою попередження вчинення піднаглядними правопорушень працівники міліції (дільничні інспектори, працівники карного розшуку) мають право відповідно до чинного законодавства у будь-який час доби безперешкодно входити у жилі приміщення піднаглядного з метою перевірки; викликати піднаглядного для бесіди у міськрайвідділ або службове приміщення дільничного інспектора міліції; вимагати від піднаглядного усні та письмові пояснення з питань, пов'язаних з виконанням правил та обмежень адміністративного нагляду. Для забезпечення ефективного профілактичного впливу на осіб, що перебувають під адміністративним наглядом, дільничний інспектор міліції взаємодіє з різними державними органами, підприємствами, установами і організаціями, органами місцевого самоврядування та громадськими формуваннями. Дільничний інспектор міліції проводить також індивідуально-попереджувальну роботу з піднаглядним з метою запобігання випадків ухилення останнього від адміністративного нагляду.

Адміністративний нагляд припиняється постановою судді за поданням начальника органу внутрішніх справ у разі погашення або зняття судимості з особи, яка перебуває під наглядом, а також достроково, якщо піднаглядний перестав бути небезпечним для суспільства і позитивно характеризується за місцем роботи і проживання. Піднаглядний може сам подати клопотання про зняття нагляду. Адміністративний нагляд також автоматично припиняється: після закінчення терміну, на який його встановлено, якщо органом внутрішніх справ не подано клопотання про продовження нагляду або суддя відмовив у продовженні нагляду; у разі засудження піднаглядного до позбавлення волі і направлення його до місця відбування покарання; у разі смерті піднаглядного.

Піднаглядний, який порушує встановлені для нього обов'язки та обмеження, а також інші правила адміністративного нагляду, підлягає адміністративній відповідальності відповідно до ст.187 КпАП України. Відповідальність настає лише за порушення, допущені після винесення суддею постанови про встановлення чи продовження адміністративного нагляду у межах строку, встановленого постановою. Піднаглядний може бути притягнутий також до кримінальної відповідальності за порушення правил адміністративного нагляду відповідно до ст. 395 Кримінального кодексу України в разі самовільного залишення ним місця проживання з метою ухилення від адміністративного нагляду, а також неприбуття без поважних причин у визначений строк після звільнення з місць позбавлення волі до вибраного місця проживання.

Закон України “Про адміністративний нагляд...”, на відміну від положень, які існували раніше і закріплювали тільки відповідальність піднаглядних за порушення правил адміністративного нагляду, визначає, що посадові особи, винні у порушенні законодавства України про адміністративний нагляд, також притягаються до відповідальності згідно з чинним законодавством, правда, мається на увазі лише дисциплінарна відповідальність, оскільки ні КпАП, ні Кримінальний кодекс таких діянь протиправними не визнають.

2.2.3 Адміністративно-запобіжні заходи, що застосовуються міліцією з метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за надзвичайних обставин

Працівникам міліції крім звичайних (повсякденних) дуже часто доводиться діяти в надзвичайних, особливих умовах, викликаних різноманітними, в тому числі ще й недостатньо вивченими, явищами як соціального, так і іншого характеру. За надзвичайних обставин порушується звичайний ритм життя населення окремих районів або міст, можлива загроза життю і здоров'ю багатьох людей, спричиняється велика матеріальна шкода, дезорганізується робота державних установ, транспорту, зв'язку, загострюється соціальна напруга, зростає рівень злочинності і кількість інших правопорушень.

Надзвичайні обставини можуть викликатись соціальними явищами криміногенного характеру, якими можуть бути дії озброєних злочинців, втеча групи особливо небезпечних злочинців, захоплення заручників, повітряного або морського судна, масові безладдя, непокора і дезорганізація роботи в установах виконання покарань тощо, а також явищами соціального життя некриміногенного характеру, якими є масові неорганізовані виступи самодіяльних організацій, масові політичні, спортивні, культурні та інші заходи, що дестабілізують громадський порядок на певній території або в цілому населеному пункті, мітинги, вуличні походи, пікетування і т. ін. [136]Бандурка О.М. Основи управління в органах внутрішніх справ України: теорія, досвід, шляхи удосконалення. - Харків, 1996. - С. 273-274.[136]

Крім соціальних явищ, виникнення надзвичайних обставин можуть викликати також різні аномальні явища несоціальні: природного характеру з тяжкими наслідками (повінь, землетрус, обвали і зсуви, урагани, смерчі, снігові заноси і лавини, ожеледиця, масові лісові, торф'яні, степові пожежі і т. ін.); біологічного характеру (епідемії, пандемії, епізоотії, панзоотії, масові отруєння, розповсюдження хвороб чи шкідників сільськогосподарських рослин і лісу, що мають характер стихійного лиха (епіфітотія)); техногенного походження (катастрофи, великі аварії, пожежі на підприємствах і у жилих масивах, вибухи на хімічних підприємствах, нафтогазопроводах тощо) [139]Бандурка О.М. Управління в органах внутрішніх справ України: Підручник. - Харків, 1998. - С. 347; [294]Кузніченко С.О. Управління органами внутрішніх справ в особливих умовах, викликаних аномальними явищами техногенного і природного характеру. - Х., 2001. - С. 4-19.[139; 294].

Особливі умови виникають також в разі оголошення надзвичайного і воєнного стану, коли працівники міліції виконують специфічні завдання у сфері цивільної оборони і воєнно-мобілізаційної підготовки, а також в деяких інших ситуаціях.

Залежно від територіального поширення розрізняють надзвичайні ситуації об'єктового, місцевого, регіонального і державного значення. Надзвичайні ситуації місцевого рівня можуть мати місце в окремому населеному пункті, у мікрорайоні, вони не викликають небезпеки для регіону або країни в цілому. Надзвичайні ситуації регіонального значення можуть поширюватись на територію однієї або кількох областей, викликають небезпеку для населення регіону, завдають значну шкоду матеріальним цінностям, потребують великих зусиль від правоохоронних органів і органів влади для усунення їх наслідків (наприклад, повені у Закарпатті, снігові заметілі на півдні України останніх років тощо). Надзвичайні ситуації державного значення хоча і мають локальне місце виникнення, але тягнуть небезпечні наслідки у загальнодержавному масштабі (аварія на Чорнобильській АЕС з відомими катастрофічними наслідками, епідемія холери на півдні України у 1994-1995 рр.). Всі інші надзвичайні ситуації належать до ситуацій об'єктового рівня [143]Бандурка О.М., Кузніченко С.О. Організація діяльності органів внутрішніх справ в умовах надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру. - Х., 2000. - С. 17.[143].

Варто зазначити, що в нормативних актах і спеціальній літературі для визначення зазначених обставин використовуються різні терміни: особливі, надзвичайні, екстремальні, хоча розуміється у цих випадках одне й теж. Іноді ці терміни розрізняються залежно від їх винятковості за рівнем небезпеки для життя людей і характеру дій, необхідних для їх ліквідації.

І все ж, зважаючи, що для ліквідації наслідків усіх перерахованих явищ вимагається встановлення спеціального правового режиму, створення нових структурних утворень, залучення додаткових сил і засобів, створення більш досконалих операцій, як уявляється, вибір терміна для їх визначення має більше теоретичне, ніж практичне значення.

Таким чином, на думку дисертанта, надзвичайні обставини - це такі умови, викликані явищами соціального або іншого походження, за наявності яких виникає необхідність у здійсненні додаткових заходів правового, організаційного, тактичного та іншого характеру, їх ресурсного забезпечення з тим, щоб у найбільш короткі терміни і з найменшими затратами нормалізувати ситуацію.

У зв'язку з цим, відповідно до Положення про Міністерство внутрішніх справ України, на МВС, поряд з вирішенням повсякденних питань формування і реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху та пожежної безпеки, охорони та оборони особливо важливих державних об'єктів покладено також інші, не менш важливі завдання: організація і здійснення заходів, які стосуються рятування людей, охорони їх безпеки, забезпечення громадського порядку, збереження майна в разі стихійного лиха, аварій, пожеж, катастроф, а також ліквідації їх наслідків; забезпечення високої бойової і мобілізаційної готовності органів внутрішніх справ, участі відповідно до закону в забезпеченні режиму воєнного або надзвичайного стану в разі його оголошення на території України або в окремих її місцевостях.

Подібні завдання покладені також на міліцію відповідно до Закону України “Про міліцію”, в ст.10 якого зазначається, що міліція повинна доповідати відповідним державним органам і громадським об`єднанням про аварії, пожежі, катастрофи, стихійні лиха та інші надзвичайні ситуації для ліквідації їх наслідків, рятування людей і надання їм допомоги, охорони майна, яке залишилось без нагляду, брати участь у проведенні карантинних заходів під час епідемій і епізоотій, сприяти забезпеченню відповідно до законодавства режиму воєнного або надзвичайного стану у випадку їх оголошення, забезпечувати громадський порядок під час проведення масових політичних, спортивних, культурних заходів за рахунок коштів організацій або осіб, що їх проводять. Для виконання зазначених завдань міліція використовує різноманітні засоби, серед яких важливе місце займають адміністративно-запобіжні заходи.

З метою забезпечення громадського порядку і громадської безпеки за різних надзвичайних обставин працівники міліції наділені повноваженнями щодо застосування адміністративно-запобіжних заходів такого характеру: 1) тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості (блокування районів місцевості, окремих будівель і об'єктів); 2) обмеження (заборона) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; 3) використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям.

На практиці такий адміністративно-запобіжний захід як тимчасове обмеження доступу громадян на окремі ділянки місцевості частіш за все застосовують працівники Державтоінспекції, хоча його використовують також дільничні інспектори міліції, наряди патрульно-постової служби міліції.

Відповідно до п.20 ст.11 Закону України “Про міліцію” працівники міліції мають право тимчасово обмежувати або забороняти доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об'єкти з метою забезпечення громадського порядку, громадської безпеки, охорони життя і здоров'я людей. Метою цих обмежень є забезпечення громадського порядку і громадської безпеки, охорони життя і здоров'я людей у випадках втечі з-під варти і затримання злочинців, аварій на ділянках шляхів, інших надзвичайних обставин, які загрожують життю і здоров'ю людей (землетруси, повені, спалахи епідемій та епізоотій тощо), а також проведення масових заходів - демонстрацій, змагань, мітингів і т. ін.

Момент примусу при обмеженні або забороні доступу полягає в тому, що громадяни, незалежно від їх волі і бажання, не можуть потрапити на окремі ділянки місцевості чи об'єкти, а спроби проникнути на них розцінюються як правопорушення, що може тягти застосування інших заходів примусу.

Рішення про застосування розглянутого заходу приймають, як правило, відповідні керівники органів внутрішніх справ. Проте, в ситуаціях, які не терплять зволікання (виявлення небезпечних предметів, слідів злочину тощо), заборонити доступ громадян на окремі ділянки місцевості чи об'єкти може будь-який працівник міліції.

З метою забезпечення громадської безпеки працівники міліції мають також право обмежувати у встановленому порядку рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів. Це положення законодавчо закріплено у п.21 ст.11 Закону України “Про міліцію”, в якій зазначено, що працівники міліції мають право обмежувати або забороняти у випадках затримання злочинців, при аваріях, інших надзвичайних обставинах, що загрожують життю і здоров'ю людей, рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів. Причинами цих обмежень можуть бути будь-які надзвичайні ситуації: ремонт шляхів, прокладання водопроводу, газової мережі, трубопроводу, електричних і телефонних кабелів, аварійний стан, пожежі, стихійні лиха, демонстрації, мітинги, змагання, масові походи і т. ін.

У зв'язку з тим, що запровадження тих чи інших обмежень затрудняє свободу пересування і створює певні труднощі і незручності, працівники міліції зобов'язані передбачити можливість пропуску громадян, які проживають або працюють в районі (зоні) застосування запобіжного заходу. Дуже важливе профілактичне значення має зазначений захід при стихійних лихах (пожежах, повенях, землетрусах тощо). У цих випадках припинення (обмеження) руху - дієвий засіб забезпечення особистої і майнової безпеки громадян. Наприклад, отримавши повідомлення про пожежу, працівники міліції, рятуючи людей і майно, виявляючи причини загоряння, в разі необхідності виставляють оточення, припиняють або обмежують на ближніх вулицях (ділянках) рух транспорту і пішоходів, не пропускають в район пожежі сторонніх осіб. Припинення або обмеження руху скасовується відразу ж, коли в ньому мине потреба [108]Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая. Учебник. Издание третье / Под ред. А.П.Коренева. - С. 231.[108].

Відповідно до ст. 26 Закону України “Про дорожній рух” при виконанні робіт в смузі відведення автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду, якщо це загрожує безпечному чи безперебійному руху транспорту і пішоходів, організації, що відповідають за утримання автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду, можуть закрити чи обмежити рух на підставі ордера, який видається відповідним дорожнім органом, а в містах - службою місцевого органу виконавчої влади та місцевого самоврядування. В ордері викладаються умови заборони або обмеження руху, порядок інформування про це учасників дорожнього руху, заходи щодо безпеки дорожнього руху і строки проведення робіт. Обмеження або заборона руху без ордера можлива лише у випадках, пов'язаних із стихійними явищами, а також у зв'язку з необхідністю виконання аварійних робіт, про що повідомляється місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування і Державтоінспекції МВС України. Тобто інші, крім міліції, суб'єкти (організації, що відповідають за утримання автомобільної дороги, вулиці та залізничного переїзду) можуть застосовувати цей захід тільки з дозволу відповідних місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Міліції ж для застосування обмеження чи заборони руху транспорту і пішоходів одержувати зазначений ордер непотрібно. Це й зрозуміло, адже всі випадки застосування міліцією цього заходу належать до аварійних, надзвичайних, коли виникає загроза життю і здоров'ю людей.

На практиці цей захід адміністративного запобігання частіш за все застосовують працівники Державтоінспекції, хоча деякі повноваження мають також дільничні інспектори міліції, наряди патрульно-постової служби міліції.

Про введення режиму обмеження дорожнього руху працівники Державтоінспекції у всіх випадках мають своєчасно оповістити населення і органи, покликані забезпечувати нормальний режим дорожнього руху. Обмеження руху транспорту і пішоходів, у зв'язку з тим, що зміна звичайного режиму руху зачіпає інтереси значної маси населення, особливо у великих містах та промислових центрах, не може запроваджуватись свавільно, а має підкорятися суворому порядку. Для цього конкретний орган Державтоінспекції повинен ретельно вивчити специфіку руху транспорту і пішоходів на конкретній ділянці вулиці чи автомобільного шляху, довести про необхідність зміни режиму руху до відома місцевої державної адміністрації або виконавчого комітету відповідної місцевої ради.

Відповідно до п.4.10 Інструкції з організації роботи дільничного інспектора міліції дільничні інспектори також мають право з метою запобігання аваріям, які можуть призвести до тяжких наслідків, або охорони місця і збереження слідів дорожньо-транспортної пригоди, а також з метою затримання злочинця забороняти чи обмежувати до прибуття працівників Державтоінспекції рух транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів.

Розглянутий захід адміністративного запобігання є важливим засобом забезпечення громадської безпеки і охорони громадського порядку, профілактики правопорушень. Так само як і в попередньому заході, момент примусу тут полягає в тому, що громадяни, незалежно від їх волі і бажання, не можуть потрапити на окремі ділянки вулиці чи автомобільного шляху, а намагання проникнути на них визнаються правопорушеннями, які можуть бути підставою застосування інших заходів адміністративного примусу.

Такий захід адміністративного запобігання, як використання транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям, здійснюється працівниками міліції з метою запобігання шкідливим наслідкам стихійного лиха, інших надзвичайних ситуацій, для виїзду до безпосереднього місця події, для доставлення в медичні установи осіб, які потребують невідкладної медичної допомоги, для переслідування правопорушників і доставлення їх в міліцію. Слід особливо при цьому підкреслити, що використання транспортних засобів і засобів зв'язку підприємств, установ і організацій здійснюється в особливих надзвичайних умовах і спрямовано на забезпечення безпеки громадян, а також для захисту їх прав і свобод, конституційного ладу при масових порушеннях правопорядку, які створюють загрозу життю і здоров'ю громадян. Використання з цією метою транспортних засобів і засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям, здійснюється безкоштовно.

Використовувати зазначені транспортні засоби працівники міліції мають право відповідно до п. 26 ст.11 Закону України “Про міліцію” (крім транспортних засобів дипломатичних, консульських та інших представництв іноземних держав, міжнародних організацій, транспортних засобів спеціального призначення). В наш час чомусь не прийнято говорити про зазначене право міліції, на практиці в його реалізації також існує чимало перешкод, хоча поліцейськими зарубіжних країни використання транспорту інших суб'єктів практикується дуже широко. Зрозуміло, що мова йде про невідкладні випадки, крайню необхідність.

У невідкладних також випадках працівники міліції мають право безперешкодно і безкоштовно користуватися засобами зв'язку, які належать підприємствам, установам і організаціям з метою встановлення обставин вчинення злочинів, осіб, які їх вчинили, свідків, потерпілих, розшуку злочинців, які втекли з-під варти, осіб, які пропали безвісти, та з іншою метою, пов'язаною з необхідністю надання допомоги громадянам, підприємствам, установам і організаціям у зв'язку з виконанням міліцією покладених на неї обов'язків.

На практиці цей захід частіш за все застосовують наряди патрульно-постової служби, працівники Державтоінспекції, а також дільничні інспектори міліції.

В законодавстві, на думку дисертанта, цей адміністративно-запобіжний захід врегульовано не в повному обсязі. Вважаємо, що необхідно передбачити обов'язок повідомлення, якщо дозволяє ситуація, працівниками міліції про використання транспортних засобів, що належать підприємствам, установам і організаціям, керівникам цих підприємств (установ, організацій), а також своєму безпосередньому начальнику. Крім того, в наш час буває важко розмежувати, які транспортні засоби належать організаціям, а які - громадянам. У зв'язку з цим закон має передбачати безоплатне використання транспортних засобів, які належать лише державним підприємствам, установам та організаціям.

Крім цього, працівники міліції за різних надзвичайних обставин, які не терплять зволікання (стихійне лихо, необхідність проїзду до місця пригоди, доставлення в медичні установи потерпілих, які потребують невідкладної медичної допомоги, у випадках переслідування правопорушників і доставлення їх в міліцію), мають право безперешкодно використовувати транспортні засоби, що належать громадянам. Це також захід примусу, оскільки згода громадянина при цьому не потрібна. Проте громадяни в зазначених випадках мають право на відшкодування збитку. Обов`язок міліції щодо відшкодування заподіяних майнових збитків громадянину закріплена у ст.25 Закону України “Про міліцію”, однак порядок його відшкодування, а також визначення розміру збитків регулюються цивільним законодавством.

Примусовий характер розглянутого заходу полягає в тому, що і транспортні засоби, і засоби зв'язку, які належать юридичним особам, працівники міліції мають право використовувати безперешкодно, тобто будь-чия згода при цьому не запитується. Більше того, в разі створення перешкод працівник міліції має право вжити заходів до їх подолання. Правда, це положення в Законі «Про міліцію» не закріплено, хоча, на думку дисертанта, має бути обов'язково передбачено. Разом з тим в ст. 124-1 КпАП України передбачено адміністративну відповідальність за ненадання посадовими особами підприємств, установ, організацій, а також громадянами транспортних засобів, що їм належать, у встановлених законом невідкладних випадках.

На закінчення резюмуємо, що застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів дозволяє як попередити або виявити конкретні правопорушення чи вчинення їх конкретними особами, так і забезпечити громадський порядок і громадську безпеку, права і свободи громадян у різних надзвичайних ситуаціях. Разом з тим під час використання зазначених заходів на практиці виникає багато запитань, які потребують свого законодавчого вирішення. Певного поліпшення потребує також і сама практика застосування міліцією адміністративно-запобіжних заходів.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15