Базовые нормативы платежей
по отдельным видам загрязняющих веществ и отходов с учетом степени их опасности для окружающей среды и
здоровья населения устанавливаются централизованно Федеральным Правительством.
Далее эти нормативы уточняются с поправкой на экологическую ситуацию и экологические факторы регионов.
Конкретные размеры эмиссионных платежей для предприятий-загрязнителей
определяются в регионах (субъектах Федерации) соответствующими органами исполнительной власти и территориальными
органами экологического контроля. В случае реализации предприятием
согласованных с региональными органами экологического контроля природоохранных
инвестиций соответствующие затраты могут быть зачтены путем сокращения суммы
вносимых им эмиссионных платежей.
В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды»
10% общей суммы эмиссионных платежей направляется в федеральный бюджет и расходуется на
содержание органов экологического контроля[4]. Оставшиеся 90 % перечисляются в
экологические фонды (местные, региональные, федеральный) и используются для
финансирования природоохранных мероприятий и экологических программ.
Эмиссионные платежи служат реализации важнейшего
принципа современной экологической политики: загрязнитель - платит. Они
призваны обеспечить экономическую ответственность предприятий-природопользователей за загрязнение
окружающей среды и стимулировать проведение ими упреждающих природоохранных
мероприятий. Реализация этого требования возможна при установлении эмиссионных платежей на уровне, при котором
предельные экологические затраты балансируются с предельным ущербом от загрязнения среды, предотвращаемым
вследствие этих затрат.
Однако на практике в России, как и в других
странах, эмиссионные платежи занижаются. Основными причинами являются
недостаточная платежеспособность предприятий-загрязнителей среды и, как следствие, боязнь властей вызвать разорение
соответствующих компаний и массовые увольнения; опасения, связанные со
снижением конкурентоспособности национальных товаропроизводителей в системе международной торговли вследствие
«чрезмерного бремени экологических издержек»; просто тот факт, что охрана
окружающей среды не стала в той или иной стране одним из общественных приоритетов. В случае занижения эмиссионные
платежи не способны выполнить в полном объеме свойственные им функции и
посылать рыночным субъектам правильные экономические сигналы, предопределяя их
ориентацию на проведение адекватных экологических мероприятий.
В странах с переходной экономикой значение этого
фактора еще более усиливается вследствие нестабильности социально-экономической
ситуации и высокого уровня инфляции, сопровождающих особенно на начальных
этапах рыночные реформы. Российским законодательством в этих целях предусмотрена
индексация эмиссионных платежей. Однако на практике в течение всего периода
90-х годов эта индексация существенно
отставала от темпов инфляции и общего повышения индекса цен, что явилось одной
из причин хронического недофинансирования природоохранных мероприятий и
дальнейшего ухудшения экологической ситуации в стране.
1.3. Финансирование
природоохранных мероприятий. Экологические налоги
1.3.1. Финансирование
природоохранных мероприятий
Финансы
как инструмент экологического управления представляют собой систему отношений
по формированию
и расходованию фондов денежных средств, обслуживающих процессы охраны и воспроизводства
природных ресурсов и поддержания на должном уровне экологической безопасности.
В любой стране финансы имеют довольно сложную структуру, объединяя фонды
денежных средств, образуемых на общенациональном, региональном, местном
уровнях, а также на предприятиях-природопользователях.
Финансы неразрывно связаны с деятельностью государства по
регулированию экономики, с образованием и расходованием средств различных бюджетов. В
России в соответствии с федеративным государственным устройством формируются федеральный бюджет, бюджеты
субъектов федерации, а также местные
бюджеты. Доходная часть бюджетов всех трех уровней образуется преимущественно за счет налогов. Во многих странах
налоговой системе принадлежит важная роль в деле как финансирования, так и стимулирования природоохранных
мероприятий. Кроме того, обеспечению природоохранной деятельности
необходимыми денежными средствами также может служить система кредитования, в том числе предоставление кредитов на
льготных условиях (так называемые «мягкие» займы), беспроцентные ссуды,
гранты и т.п.
Современная система финансирования природоохранной деятельности в
России в качестве основных элементов включает:
§
фонды
охраны природы (экологические фонды), формируемые на общефедеральном уровне, уровне субъектов федерации и местном уровнях в
составе соответствующих бюджетов и образующиеся
в основном за счет аккумулирования платежей за загрязнение окружающей среды;
§
фонды
воспроизводства природных ресурсов (фонд воспроизводства минерально-сырьевой
базы, фонд
восстановления и охраны водных объектов и фонд управления, изучения, сохранения
и воспроизводства
водных биологических ресурсов), образующиеся на уровне Федерации и субъектов
Федерации в составе соответствующих бюджетов за счет аккумуляции
соответствующих платежей (за пользование недрами, водными объектами, водными
биологическими ресурсами);
§
бюджетные источники, за
счет которых финансируются федеральные, региональные и местные экологические программы, природовосстановительные
мероприятия по ряду отраслей, включая лесное, водное хозяйство, содержание
особо охраняемых природных территорий, а также обеспечивается система органов
экологического контроля и управления;
§
кредитные ресурсы как
отечественных, так и международных (в частности, Всемирного Банка, Европейского Банка Реконструкции и Развития и др.)
банковских учреждений, участвующих в кредитовании инвестиционных природоохранных проектов;
§
страховые фонды, как
аккумулированные в бюджетах, так и образующиеся у страховых компаний, страхующих экологические риски, связанные с
аварийным загрязнением природной среды;
§
средства
международных финансовых фондов и программ, предоставляемых для финансовой поддержки решения
приоритетных экологических проблем, как правило, в виде грантов и субсидий
(примером может служить финансовая поддержка формирования Местной повестки
дня-21);
§
специализированные
фонды охраны (либо амортизационные фонды) предприятий-природопользователей,
направляемые на экологическую модернизацию производства, реализацию инвестиционных
природоохранных проектов и т.п.
Таким образом, для ныне действующей в России системы
финансирования природоохранных и природовосстановительных мероприятий характерны:
§
наличие
многих источников, что призвано усилить ее надежность и устойчивость, имеющих важное значение в условиях
реформирования экономики и сохранения кризисных тенденций;
§
относительно
высокий удельный вес бюджетного финансирования, проявлением чего, в частности,
служит консолидация в бюджетах, ранее бывших внебюджетными, специализированных
фондов воспроизводства природных ресурсов и экологических фондов.
Существенная роль бюджетного финансирования природоохранной
деятельности обеспечивается тем, что в федеральном бюджете аккумулируются:
§
100%
акцизов на нефть и природный газ;
§
по
40% платежей - за пользование недрами при разработке основных (не
общераспространимых) месторождений полезных ископаемых; за пользование лесным фондом;
платы за пользование водными объектами;
§
10%
эмиссионных платежей, определенная часть (по нормативам, дифференцированным по
различным субъектам Федерации)
земельного налога, а также лицензионных сборов (в соответствии со специальным законодательством РФ).
В бюджетах субъектов Российской Федерации в дополнение к этому
аккумулируются по 60% платежей за пользование основными месторождениями
полезных ископаемых; платежей за пользование лесным фондом и за пользование водными объектами[5].
Наряду
с доходами важно учитывать и расходы, направляемые на финансирование охраны
окружающей среды, обеспечение экологической безопасности и воспроизводство
природных ресурсов.
Оценка общего объема средств, направляемых на эти цели в России из всех
источников, в настоящее
время в силу недостатков учета затруднена. По отдельным составляющим цифры
таковы. Во
второй половине 90-х годов удельный вес расходов по разделу федерального
бюджета «Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорология,
картография и геодезия» держался
на уровне 0,4-0,5% при минимально необходимом уровне в 1%. Вместе с тем надо
учитывать, что часть средств на
экологические или близкие с ними цели, кроме того, отражается в так называемой ведомственной структуре федерального
бюджета РФ и поступает через финансирование деятельности Министерства
здравоохранения (заболевания экологической этиологии), Министерства но
делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий
стихийных бедствий (МЧС РФ), по линии
которого покрываются затраты, связанные с ликвидацией последствий аварийных
экологических ситуаций и наносимого ими ущерба окружающей природной и здоровью населения и ряда других ведомств.
Финансовый
механизм охраны окружающей среды в России не является до конца сложившимся и устойчивым. Нуждается в
дальнейшей проработке и его концептуальная база. Недостаточна эффективность применения
весьма ограниченных сегодня ресурсов, выделяемых на экологические цели и воспроизводство
природных ресурсов, что подтверждает факт сохранения острейших экологических проблем. Как показывает
опыт других стран, в том числе и развитых, при наличии множества острых экологических проблем
особую актуальность приобретает вопрос их концентрации на приоритетных природоохранных
направлениях. Наиболее рациональным и удобным средством такой концентрации могут служить
финансируемые из бюджетов и других источников целевые комплексные экологические
программы. Именно по этому пути в 70-е годы шли США, что позволило им в
относительно короткие сроки справиться с наиболее острыми экологическими проблемами (от
«спасения» Великих Озер до строительства муниципальных очистных установок и сокращения
загрязнения атмосферного воздуха выхлопными газами автотранспорта).
1.3.2. Экологические налоги
Во многих странах с эффективно действующим механизмом охраны
окружающей среды существенную роль играют экологические налоги. Более того,
усиление значения экологических и ресурсных налогов в ряде развитых государств оценивается как важнейшее
направление кардинального реформирования налоговой системы в целом.
На
практике применяются разнообразные экологические налоги. В развитых странах
интерес к ним
особенно возрос во второй половине 80-х годов в связи с критикой недостатков
прямого государственного вмешательства в экологическую сферу и переключением внимания
на экономические инструменты управления. Экологические налоги имеют различную форму и
часто по-разному называются. В
английском написании наряду со стандартным термином «taxes»
также используются «charges», «levies», «fees», «duties». Подчас с определенными
сложностями сопряжена и идентификация экологических налогов, так как наряду с налогами,
направленными непосредственно на природоохранные цели, могут применяться
финансовые инструменты, имеющие самостоятельное назначение, но оказывающие явный экологический эффект.
Речь идет, в частности, об энергетических (топливных) налогах, о налогах на автотранспортные средства, отходы и т.п.
Все это затрудняет анализ экономического значения и «весомости»
экологических налогов, их роли в общих налоговых поступлениях различных стран.
Тем не менее выборочные исследования проводятся. Наиболее представительные
данные подобного рода имеются по группе развитых европейских стран. Так, в
середине 90-х годов в Дании удельный вес экологических (и сходных с ними по природоохранным
целям) налогов в общих налоговых поступлениях составлял 7,3, а в валовом внутреннем
продукте - 3,65%. По Финляндии аналогичные данные (при некоторой специфике
структуры налоговых поступлений)
составляли, соответственно, 5,4 и 2,47%, в Нидерландах - 6,12 и 2,94%. Наиболее высокие показатели были выявлены по
Норвегии (10,75 и 4,92% соответственно) и Швеции (6,34 и 3,17%)[6].
Налоговая система отражает государственные приоритеты.
Есть налоги, которые легко собирать: на добавленную стоимость, на прибыль и
имущество предприятий, подоходный налог. Рост этих налогов свидетельствует о
слабости государства и его социальной политики.
Наоборот,
уменьшение налогов на труд и капитал, сдвиг центра тяжести налогообложения в
сторону природной ренты и экологических налогов - признаки здорового общества.
Такое общество на практике реализует принцип устойчивого развития: заботу о
будущих поколениях.
В
странах Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), куда
входит большинство европейских стран, сдвиг налогового бремени в сторону
экологических налогов - «Зеленая налоговая реформа» - начался в 1995-1996
годах.
С точки зрения концептуального подхода к экологическим налогам
обычно выделяются две группы
стран (из числа стран-членов ОЭСР). Первую группу образуют те страны, в которых
экологическим налогам придается
значительный вес в реализуемых ими налоговых реформах. Общей направленностью
таковых является изменение структуры и акцентов в налоговой системе путем
сокращения удельного веса налогов на
доходы и относительного увеличения доли налогов на процессы производства/потребления,
в том числе те, которые характеризуются негативным воздействием на окружающую
среду. Особый акцент в этих реформах делается на энергетических и подобных
налогах, которые рассматриваются как
средство реструктуризации (в том числе природоохранной) производства/потребления.
Подобные реформы с середины 90-х годов, в частности, реализуются в Дании, Норвегии,
Швеции, а с конца 90-х годов идеи подобной реформы прорабатываются и в
Германии.
Во вторую группу входят страны, в которых экологические налоги,
хотя и применяются, но в меньших масштабах и вне контекста реформирования
налоговой системы, это - Австрия, Бельгия, Франция. Кроме того, во всех
странах в последнее время подчеркивается необходимость усиления стимулирующих функций
экологических налогов, которые должны способствовать достижению реальных природоохранных эффектов, корректируя
поведение рыночных субъектов в благоприятную для
охраны среды сторону.
Существуют две основные разновидности экологических налогов:
продуктовые и энергетические (ресурсные). Продуктовые экологические налоги являются
косвенными и устанавливаются на товары, производство (потребление) которых
сопровождается возникновением негативных экологических экстерналий. Продуктовые налоги
повышают рыночную цену соответствующих товаров, что приводит к ограничению и
рационализации их потребления. Они могут применяться на тару одноразового
использования, различные контейнеры для питья (в том случае, когда на них не
распространяется залоговая система), алюминиевую фольгу, пестициды,
"некоторые моющие средства, соль для посыпки дорог и т.п. Объектом
налогообложения может быть и продукция, изготовленная из дефицитного сырья, например,
тропической древесины.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
|