§
изменение климата;
§
природа и биологическое
разнообразие;
§
окружающая среда, здоровье
и качество жизни;
§
природные ресурсы и
отходы.
Шестая
программа определяет как общие цели, задачи, принципы и стратегические подходы
экологической деятельности ЕС на ближайшие 10 лет, так и конкретные цели,
задачи и ключевые мероприятия в упомянутых выше сферах. Программа также
определяет основные задачи организации в сфере международного сотрудничества по
проблемам экологии и устанавливает критерии формулирования экологической
политики на основе обработки соответствующей информации и получения новых
данных.
Шестая
программа действий Сообщества в области окружающей среды является центральным документом
в области экологии на европейском континенте на ближайшее десятилетие. Учитывая
масштабы предусматриваемых мероприятий и характер деятельности ЕС, в
соответствии с Программой будут координироваться мероприятия в сфере охраны
окружающей среды не только государств-членов ЕС, но и государств-кандидатов, а
также других стран Европы и европейских международных экологических
организаций. Данный документ имеет большое значение как для России, так и для участника
европейских процессов в природоохранной сфере[7].
2.2. Экологическое законодательство стран ЕС и
РФ
Формально
экологическое законодательство России охватывает все вопросы охраны окружающей
среды, что на практике не обеспечивает предупреждение экологических последствий
хозяйственной деятельности и охрану здоровья людей. Оно характеризуется
чрезвычайной сложностью бюрократических процедур, создавая неоправданные
препятствия для производителей. Его исполнение требует больших затрат, а
финансовые и людские ресурсы государственных органов, отвечающих за выдачу
разрешений и контроль, ограничены.
К
таким выводам пришли российские и международные эксперты, работавшие по проекту
ТАСИС "Гармонизация нормативных баз в области охраны окружающей среды,
Россия". По результатам исследования выработаны рекомендации о
совершенствовании российского экологического законодательства.
В периоды истории государств, когда
экономический рост становится главной задачей, охрана окружающей среды отходит
на второй план. В результате состояние окружающей среды ухудшается, страдает и
здоровье людей. Так было в ЕЭС после его образования в 1957 г. и особенно в его
наиболее промышленно развитых государствах-членах, таких как Германия и
Нидерланды. Именно эти государства с 1960-х годов первыми стали принимать национальные
меры по охране окружающей среды, ориентированные на решение отдельных проблем -
загрязнение воздуха, опасные химические вещества. Ужесточение экологических
ограничений удорожало производство. Нарушался и принцип свободного перемещения
товаров: продукцию, произведенную в одной стране, нельзя было экспортировать в
другую из-за различия экологических требований. Эти факторы наряду с ростом
общественного экологического сознания привели к тому, что с 1970 г. ЕЭС стало
проводить общерегиональную экологическую политику.
На первых порах она была нацелена на решение
отдельных проблем. Так, после аварии на химическом предприятии в итальянском
городе Севезо в 1976 г., при которой в окружающую среду попал диоксин, на
уровне ЕЭС были приняты законодательные акты, касающиеся предупреждения аварий
и транспортировки отходов. Нередко для решения одних и тех же проблем
принимались разные документы, по-разному трактовавшие эти проблемы и вводившие
подчас несогласованные ограничения.
Позже выяснилось, что принятие отдельных
экологических законов как ответная мера на отдельные экологические проблемы
неэффективно, ибо их реализация связана с созданием громоздкой и дорогостоящей
административной системы. Главной задачей стало повышение эффективности
экологического законодательства в целом.
Технически это достигалось координацией
положений отдельных нормативных актов и, что еще важнее, - правовых требований
в рамках единых правовых механизмов. В Нидерландах в 1979 г. унифицировали
процедуру выдачи экологических разрешений. В 1993 г. там приняли комплексный
закон об управлении окружающей средой, содержащий взаимосвязанные материальные
и процессуальные нормы. В нем был закреплен механизм экологического разрешения,
в соответствии с которым для конкретного предприятия устанавливались конкретные
ограничения воздействия на отдельные природные среды и окружающую среду в
целом, определялись условия размещения отходов, нормы потребления энергии и
природных ресурсов.
В 1996 г. такой подход ввели на уровне ЕС,
приняв Директиву о комплексном контроле и предупреждении загрязнения, согласно
которой ограничения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, а также
образование отходов координировались, исходя из охраны экосистемы в целом, и
непосредственно включались в разрешение. Одновременно стимулировались экономия
ресурсов, сокращение загрязнений и отходов за счет наилучшей (с точки зрения
охраны окружающей среды в целом) организации производства, названной наилучшей
доступной технологией. В наиболее загрязняющих окружающую среду отраслях промышленности
производство могло вестись только на основе такой технологии, а конкретные
модели для каждой отрасли были собраны в "Справочнике по наилучшей
доступной технологии", предназначенном для предпринимателей и
государственных органов, ответственных за решения по организации производства и
выдачу разрешений.
Реформы в России, изменение структуры и
наметившийся рост экономики, расширение связей с другими странами заметно
влияют на темпы развития и содержание экологического законодательства РФ. С
начала 1990-х годов принято более 30 федеральных законов, связанных с
использованием природных объектов и охраной окружающей среды от воздействия
хозяйственной и иной деятельности. В них закреплены и усовершенствованы
традиционные и хорошо зарекомендовавшие себя национальные подходы, введены
новые правовые механизмы, учитывающие международные обязательства РФ и
зарубежный опыт. Для более эффективной реализации некоторые подходы и механизмы
нуждаются в совершенствовании, но, принимая новые законы, необходимо обеспечить
исполнение действующих.
В основополагающем Федеральном законе "Об
охране окружающей среды" закреплен принцип, по которому хозяйственная и
иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна
осуществляться на основе интегрального и индивидуального подходов к
установлению требований в области ее охраны к субъектам, осуществляющим или
планирующим такую деятельность. Интегральный подход означает, что, устанавливая
экологические требования к предприятиям и другим источникам воздействия,
следует учитывать единство и взаимодействие всех компонентов природы и снижать
воздействие на экосистемы в целом. Концепция российского экологического
законодательства отражает выраженный в законодательстве ЕС интегральный подход
к охране окружающей среды и при сходстве концепций правовые процедуры и
механизмы реализации различаются.
Федеральные законы "Об охране атмосферного
воздуха" (1999), "Об отходах производства и потребления" (1997),
Водный кодекс РФ (1995) определяют сложную систему нормирования воздействий на
окружающую среду и выдачи разрешений на выбросы, сбросы и размещение отходов.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (2002)
предусматривает, что нормативы воздействий устанавливаются с учетом наилучших
существующих технологий.
В июле 2003 г. вступил в силу Федеральный закон
"О техническом регулировании", на основе которого предстоит
реформировать систему стандартизации и разработать технические требования к
продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации
и утилизации. Наряду с формированием национальной технической политики закон
нацелен на гармонизацию отечественного законодательства с международными
торговыми правилами. Он, несомненно, затронет вопросы охраны окружающей среды и
заметно повлияет на действующую систему нормирования и определение
экологических воздействий при любой деятельности.
Экологическое законодательство РФ в принципе
соответствует признанным в странах ЕС и в международных отношениях правовым
подходам и решениям. Но затраты на выполнение правоприменительных
административных действий (установление нормативов, выдача разрешений,
контроль) слишком велики и не всегда оправданы. Слишком часто нарушаются
условия разрешений на выбросы и сбросы. Разные нормативные акты подчас
противоречат друг другу. Так, в Федеральном законе "Об охране окружающей
среды" и в ряде ведомственных актов говорится о разрешениях на сбросы и
выбросы в водные объекты, а в Водном кодексе - о получении не разрешения, а
лицензии. Разными оказываются и сроки их действия.
Нередки неясные формулировки, затрудняющие
толкование. Так, хотя в законе "Об охране окружающей среды" термин
"наилучшие существующие технологии" и определен, как их использовать,
устанавливая нормативы для предприятий, и как эти нормативы сочетаются с
другими экологическими требованиями - непонятно.
Не прописаны процедуры реализации правовых
требований, что ставит под сомнение законность решений исполнительной власти и не
определен порядок выдачи Правительством РФ разрешений на выбросы загрязняющих веществ
в атмосферный воздух. Форма разрешения установлена еще в 1989 г. инструкцией
Госкомприроды СССР и не учитывает требований российского законодательства об
охране атмосферного воздуха. Некоторые территориальные органы МПР выдают
разрешения на образование отходов и лимиты на их размещение, хотя в законах
"Об охране окружающей среды" и "Об отходах производства и
потребления" говорится о разрешениях только на размещение отходов.
Необходимых же подзаконных актов, которые определяли бы порядок выдачи разрешений,
до сих пор нет.
Нормативы качества - чрезвычайно жесткие и в
большинстве своем невыполнимы. В общей сложности действует порядка 4000
нормативов для всех природных сред, контроль соблюдения всех нормативов
технически и экономически невозможен. Реально контролируют только те
загрязняющие вещества, за выбросы и сбросы которых взимается плата. Нормативы
предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты вообще не
разработаны, хотя уже принято несколько подзаконных актов, определяющих порядок
и критерии их определения. Нет и экологических нормативов для атмосферного
воздуха.
Нормативы воздействий, наоборот, отличаются
излишней гибкостью, разрешающей, по сути, легально нарушать закон. Это
касается, в частности, временно согласованных нормативов: они позволяют
довольно долго вести деятельность с нарушением нормативов качества.
Фактически отсутствуют стимулы природоохранных
усилий предприятий. Не предусмотрены поощрения за снижение выбросов и сбросов,
упомянутые в Законе "Об охране окружающей среды".
В области нормирования действуют десятки
чрезвычайно сложных и запутанных методик, недоступных для понимания многими
заинтересованными лицами. Проверить сложные расчеты неспециалисту не под силу,
хотя от этого часто зависят законные экологические права и интересы граждан, да
и судьба самих производств.
Важные решения часто принимают в результате
сложных бюрократических процедур, но без необходимых межведомственных
согласований. Далеко не всегда условия выдачи разрешений согласованы между МПР
и Минздравом. Нормативы на выбросы и сбросы подчас не согласованы с
Госгортехнадзором, а разрешения на сбросы - с органом, отвечающим за качество
рыбохозяйственных водоемов.
В контрольных органах не хватает специалистов,
слаба техническая база. Отсутствует необходимая прозрачность, что ущемляет
права граждан на благоприятную окружающую среду и участие в принятии решений.
Закон "О техническом регулировании"
оставляет пока открытым вопрос о том, относятся ли экологические нормативы к
национальным стандартам. Если да, то их разработкой займется Госстандарт, и
многие из них будут пересмотрены. Если нет, то их отнесут к "требованиям к
процессам производства" и все равно пересмотрят
Необходимость дальнейшего совершенствования
экологического законодательства очевидна. Выработанные при реализации проекта
рекомендации могут ему помочь. Предлагается ввести единое экологическое
разрешение, устанавливающее взаимосвязанные и согласованные экологические
требования к производственной деятельности. Такое разрешение будет необходимым для
всех предприятий тех отраслей, которые в наибольшей мере загрязняют окружающую
среду, а также для производств, использующих особо опасные вещества. Предстоит
принять специальный закон об экологическом разрешении и поправки к Закону
"Об охране окружающей среды" (новую главу - "Экологическое
разрешение"), определить круг субъектов, порядок предоставления разрешения
и его содержание.
Помимо нормативов предельно допустимых сбросов,
выбросов, объемов образования отходов, экологическое разрешение определит индивидуальные
требования к безопасности производства, введению в строй, эксплуатации и
закрытию предприятия, производственному мониторингу. В нем будут отражены
ограничения на шумовое загрязнение, требования эффективного использованию
энергии и сырья. Все требования будут согласованы, чтобы достичь максимального
эффекта и исключить перемещение отходов из одной среды в другую. В законе
закрепят право граждан на участие в определении условий разрешений.
С введением единого экологического разрешения
связаны основные надежды на повышение эффективности отечественного
природоохранного законодательства, устранение существующих в нем пробелов и
противоречий. Установив обоснованный срок его действия, государство позволит
предприятиям работать стабильно. Подход, связанный с использованием наилучшей
доступной технологии, должен стимулировать научные исследования и внедрение
"чистых" технологий. Поскольку вместо множества разрешений
понадобится одно, расходы государства на содержание чиновников, отвечающих за
выдачу разрешений, и издержки предприятий, связанные с приобретением
разрешений, заметно сократятся. Снизится и загруженность федеральных
контрольных органов, которым придется контролировать меньше предприятий.
Контроль по отношению к предприятиям, не подпадающим под действие единого
экологического разрешения, сохранится, но уже не потребует таких затрат.
Возможно и разграничение контрольных полномочий между центром и субъектами и
даже их полная передача в регионы.
При сравнении российского и европейского
законодательств напрашивается вывод: действующая у нас система нормативов
предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ (ПДК) нуждается в
пересмотре. Число ПДК необходимо резко сократить, установив достижимый без
ущерба здоровью и окружающей среде уровень. Это исключит массовое нарушение
законов и, как следствие, полное неуважение к ним.
По наиболее типичным или опасным загрязнителям
предельно допустимые выбросы (ПДВ) и предельно допустимые сбросы (ПДС), как и
ПДК, должны устанавливаться законом, хотя и могут различаться для разных
отраслей. Для каждого предприятия, подпадающего под действие положений о едином
экологическом разрешении, ПДВ и ПДС определят с учетом наилучших доступных
технологий в понимании законодательства ЕС. Будет жестко ограничено применение
временно согласованных нормативов, допустимых лишь на короткий (до 6 месяцев)
срок и только при ясно определенных обстоятельствах.
Возможное "смягчение" ПДК не отразится
на ПДВ, ПДС или других экологических нормативах - ограничения определят по
наиболее жесткому из них.
Подход, основанный на представлении о наилучшей
существующей технологии, потребует разработки документа с описанием таких
технологий для разных отраслей. Государственный орган, выдающий комплексное
разрешение, не станет диктовать предприятию, какую технологию ему использовать,
однако определит в нем выбросы и сбросы с учетом самых современных
технологических решений.
Все это может потребовать от предприятий
дополнительных расходов на охрану окружающей среды и считается, что это станет препятствием
для экономического роста. Чтобы избежать этого, в законодательстве и практике
ЕС предусмотрены разные экономические механизмы, в том числе торговля квотами
на выбросы, позволяющая распределять расходы и постепенно снижать издержки.
Введение в России единого комплексного
разрешения не только оптимизирует природоохранную деятельность и связанные с
ней издержки, но и повысит конкурентоспособность наших товаров на мировом
рынке.
Выработка рекомендаций по гармонизации экологических
законодательств РФ и ЕС лишь первый шаг на пути к совершенствованию
отечественного экологического права. Тем важнее их успешная реализация.
Заключение
Проанализировав все вышеизложенное можно выделить
следующее:
§
Важную роль в обеспечении
экологической безопасности процессов производства и потребления, а также в
устойчивом функционировании сферы природопользования и охраны окружающей среды
играет механизм управления. В целях экологического управления взаимосвязано
используются административно-правовые, морально-психологические и др.
инструменты и стимулы.
§
Конкретный состав
инструментов экологической политики имеет свои особенности в различных странах
и определяется ими самостоятельно с учетом ориентиров общенациональной
экологической политики, методов управления и т.д.
§
Учет экологических
факторов в налогообложении является одним из ведущих проводимых в ряде стран
налоговых реформ. Во многих странах налоговой системе принадлежит важная роль в
деле, как финансирования, так и стимулирования природоохранных мероприятий.
§
В России финансовый
механизм охраны окружающей среды не устойчив и не является до конца
сложившимся. Недостаточно средств выделяется на экологические цели и решение
экологических проблем.
Следовательно необходимо финансировать из
бюджетов и других источников целевые комплексные экологические программы.
Что касается экологического законодательства.
Экологическое законодательство ЕС считается самым развитым. Уже 30 лет
Европейское Сообщество осуществляет собственную политику в области окружающей
среды. Сегодня ЕС является одним из лидеров в природоохранном сотрудничестве на
европейском континенте. Функционирование каждого из инструментов (главных
органов) Сообщества затрагивает проблемы экологии. Экологическая программа
действий устанавливает конкретные цели и задачи, достигнуть и выполнить которые
Сообществу под силу исходя из современной ситуации.
На сегодняшний день в Европе действуют восемь
наиболее влиятельных природоохранных организаций, являющихся «зонтичными»
объединениями для более чем 130 национальных групп: BirdLife International,
Climate Network Europe (CNE), European Environmental Bureau (EEB), European
Federation for Transport and Environment (T&E), Friends of the Earth Europe
(FoEE), Greenpeace International, International Friends of Nature, World Wide
Fund for Nature (WWF).
Экологическое законодательство РФ а принципе
соответствует признанным в странах ЕС и в международных отношениях правовым
подходам и решениям. Но! Система экологического законодательства не является
целостной и сбалансированной. Не прописаны процедуры реализации правовых
требований, что ставит под сомнение законность решений исполнительной власти и
не определен порядок выдачи Правительством РФ разрешений на выбросы
загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
Нормативы качества чрезвычайно жесткие и в
большинстве своем невыполнимы. В общей сложности действуют порядка 4000
нормативов для всех природоохранных сред, контроль соблюдения всех нормативов
технически и экономически невозможен.
Следовательно необходимо совершенствовать
системы экологического законодательства. Создать федеральные законы: об
отходах, об использовании агрохимикатов, об опасных веществах, об экологической
информации (статистике), об экологическом страховании.
Также необходимо увеличить количество специалистов
в контрольных органах, т.к. на данный момент техническая база еще слаба.
Развитие в России экологической программы не
только оптимизирует природоохранную деятельность и связанные с ней издержки, но
и повысит конкурентоспособность наших товаров на мировом рынке.
Список литературы
1. Государственный доклад «О состоянии окружающей
природной среды Российской Федерации в 2000 году». - М.: Государственный центр
экологических программ, 2001.
2. Данилов-Данилъян В.И., Лосев К.С. Экологический вызов
и устойчивое развитие. - М.: Прогресс-Традиция, 2000.
3. Ерофеева Б.В. Экологическое право. М., 1998.
4. Касьянов П.В. Переход к устойчивому развитию:
эколого-экономические предпосылки. - М.: Изд-во НУМЦ Госкомэкологии России,
1998.
5. Комаров М.А., Мелехин Е.С., Кимельман С.А. Проблемы
развития экономики природопользования. - Калуга: ВИЭМС, 1999.
6. Национальный план действий по охране окружающей среды
Российской Федерации на 1999-2001 годы // Российская газета. 1999. 16 янв.
7. Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика
природопользования и охраны окружающей среды: Учеб. пособ.- СПб.: Изд-во
С.-Петерб. ун-та, 2003.
8. Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика
природопользования и экологический менеджмент. СПб., 1999.
9. Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Экология, здоровье и
природопользование в России. М., 1999.
10. Сергеев Е.М., Кофф Г.Л. «Рациональное использование и
охрана окружающей среды городов».
11. Царегородцев Г.А., Сенокосов Л.Н., Петрунин В.В.
Платежи за использование природными ресурсами. М., 1998.
12. Экологическое законодательство Российской Федерации. В
2 т. / Под ред. Н.Д. Сорокина, Е.Л. Титовой. СПб., 2000.
13. Applying economic instruments to environmental policies in OECD and
dynamic non-member ecomomics. OECD. Paris, 1994.
14. Fourth Ministerial Conference «Environment for Europe». Århus.
Denmark. 1998. 23-25 June.
15.
Сайт #"#">#"#">#"#">#"#">#"#">#"#">#"#_ftnref1" name="_ftn1" title="">[1]См.: Инструкция Министерства РФ по
налогам и сборам по применению Закона РФ «О плате за землю» // Российская газета. 2000.
27 апр.
[2] Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика
природопользования и охраны окружающей среды: Учеб. пособ.- СПб.: Изд-во
С.-Петерб. ун-та, 2003.стр.134.
[3] Примечание: В результате в 1994–2004 гг., по
данным Министерства природных ресурсов РФ уровень промышленного загрязнения
воздуха, воды и почвы ежегодно рос в среднем на 5%. В 2005 г. экологические
платежи составляют: в электроэнергетике – 0,05% от затрат предприятий на
производство, в топливной промышленности – 0,04%. Самая высокая доля затрат на
экологические мероприятия в цветной металлургии и производстве целлюлозы – 0,1
и 0,12%. Доля «экологических» затрат предприятий ЕС, США и Канады в десятки раз
выше среднероссийских.
[4] Примечание: Следует иметь в виду, что
указанные платежи в доход бюджета вносят только предприятия, учреждения и
организации, а также иностранные юридические и физические лица.
[5] См.: Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 1999 год» // Российская газета, 1999.
25 фев.
[6] Environmental taxes in OECD countries. Paris, 1995.
[7] Примечание: На сегодняшний день в Европе
действуют восемь наиболее влиятельных природоохранных организаций, являющихся
«зонтичными» объединениями для более чем 130 национальных групп: BirdLife
International, Climate Network Europe (CNE), European Environmental Bureau
(EEB), European Federation for Transport and Environment (T&E), Friends of
the Earth Europe (FoEE), Greenpeace International, International Friends of
Nature, World Wide Fund for Nature (WWF).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
|