Для корректного решения задачи сравнения показатели эффективности мероприятий должны быть сопоставимы, т.е. выражаться в одних и тех же единицах измерения, либо выражаться в безразмерных числовых величинах.

Учитывая, что размерность эффективности определяется размерностями эффекта и затрат, а затраты выражены в денежном выражении, то «безразмерное» выра­жение эффективности возможно только при условии, что эффект будет также выражаться в денежных единицах (денежном эквиваленте). В ином случае необходимо найти некую систему оценки, которая позволяла бы в соответствие каждому эффекту ставить показатель общественной значимости (т.к. основным потребителем благ, получаемых за счет бюджетных средств, является общество). Но общество уже давно выбрало и использует в качестве такой системы оценки денежную систему. Одна из основных функций денег — функция единого эквивалента при определении величины общественной значимости самых разнородных объектов (материальных и нематериальных). Поэтому очевидно, что денежная оценка (денежный эквивалент общественной ценности) эффекта (результата мероприятия) является наиболее предпочтительной.

Оценка нематериальных активов является одной из наиболее проблематичных даже в коммерческой сфере, и ее определение осуществляется через систему косвенно влияющих на финансовый результат факторов. В бюджетной сфере этот вопрос представляется еще более слож­ным, т.к. значительная часть нематериальных эффектов мероприятий, финансируемых из бюджета, не преследует цель получения какой-либо финансовой выгоды, а носят морально-психологический характер. Ценностям потенциальных пользователей. Как показывает практика, наибольшие затруднения при использовании различных методик вызывают вопросы трактовки используемых в них показателей, получения соответствующих исходных данных и трудоемкости расчетов. Поэтому, во-первых, необходимо учитывать реальный уровень теоретических знаний большинства потенциальных пользователей (от федеральных министерств до муниципальных образований) и избегать использования специальных тер­минов без крайней необходимости, либо сопровождать их необходимыми пояснениями.

Во-вторых, применение методики будет существенно проще, если по каждому показателю, используемому в расчетах, будет указан документ, определяющий наличие таких данных и порядок их распространения.

В-третьих, следует подумать и о соответствии подробности, а значит и стоимости, расчетов в зависимости от стоимости самого мероприятия, в отношении которого расчеты выполняются. Так, если стоимость проекта со­ставляет от 5 млрд. руб. и выше, как того требует положение об Инвестиционном фонде, то тщательность расчетов в соответствии с приказом № 139/82н и по методике ВК 477, содержащей более 200 листов, представля­ется вполне оправданной. В то же время, выполнение таких расчетов для обоснования мероприятий, финансируемых из местных бюджетов и даже бюджетов некоторых субъектов Российской Федерации, вряд ли эко­номически оправдано, т.к. стоимость расчета может оказаться сопоставимой со стоимостью самого мероприятия. Поэтому необходимо рассмотреть возможность и целесообразность создания частных методик с града­цией не только по видам и формам бюджетного финансирования, но и в зависимости от величины финансиро­вания, выделяемого из бюджета. Т.е. предусмотреть два-три уровня методик, отличающихся по количеству ис­пользуемых показателей, доступности необходимых данных и сложности расчетов.

Говоря об эффективности расходования бюджетных средств на мероприятие следует также уточнять, о каком именно аспекте идет речь. Каждому мероприятию присущи:

цель - характеристика состояния объекта, для достижения которого осуществляется мероприятие;

задачи - перечень процессов, в результате которых обеспечивается достижение цели;

работы - действия, обеспечивающие реализацию задач на практике.

Эффективность расходования бюджетных средств на одно и то же мероприятие может быть совершенно разной в зависимости от того, что именно анализировать.

Для иллюстрации можно обратиться к гипотетической ситуации с установкой турникетов в общественном транспорте.1 Целью, в данном случае, являлось улучшение транспортного обслуживания населения, задачей -улучшение финансового состояния предприятий общественного транспорта вследствие сокращения потерь от безбилетных проездов, мероприятием - оборудование транспортных средств турникетами.

В результате получаем следующие качественные (в целях демонстрационного примера количественные значения не имеют принципиального значения) характеристики эффективности расходования бюджетных средств:

на реализацию работ — эффективность высокая (цены на оборудование и его монтаж оказались ниже рыночных, благодаря конкурсному размещению госзаказа);

на решение задачи - эффективность неочевидная (эксплуатационные и ремонтные расходы, а также увеличение времени простоя при посадке/высадке пассажиров следует сравнить с затратами на оплату труда контролеров и кондукторов);

на достижение цели — эффективность низкая (время в пути увеличилось, а частота следования транспортных средств снизилась из-за увеличения времени простоя на остановках, пассажиры испытывают повышенную пси­хологическую нагрузку из-за сбоев в работе оборудования и уменьшения пространства для прохода).

Трем видам эффективности расходования бюджетных средств можно сопоставить и три уровня ответственности в соответствии с уровнями принимаемых решений:

эффективность достижения целей мероприятия — законодательный орган и высший орган исполнительной власти;

эффективность решения задач - главный распорядитель бюджетных средств, проектировавший мероприятие и представивший мероприятие для выделения бюджетных средств на его финансирование;

эффективность реализации работ - организация, распоряжающаяся средствами, выделенными из бюджета на реализацию мероприятия.

Очевидно, что эффективность деятельности организации можно оценить лишь на стадии рассмотрения отчета об исполнении мероприятия, анализируя эффективность принятых управленческих решений.

Проектируемые и фактические значения эффективности расходования бюджетных средств на достижение целей и решения задач мероприятия рассчитываются по методикам, аналогичным методике ВК 477 или представ­ленной в приказе № 139/82н.

При этом следует отметить, что последующий анализ показателей эффективности имеет большое значение для совершенствования прогнозирования и управления проектами в предстоящих периодах.

3. Исполнение федерального бюджета и утверждение отчета о его исполнении

Отчетная стадия бюджетного процесса представляет собой один из ме­ханизмов, позволяющих обеспечить прозрачность и подотчетность испол­нительных органов, и шире — подотчетность государства (публично-пра­вовых образований) перед обществом. Система подотчетности не является застывшей, она совершенствуется, удовлетворяя запросы и интересы пользователей информации о публичных финансах — законодателей, органов внешнего финансового контроля, потребителей публичных услуг, кредиторов и поставщиков услуг для публично-правовых образований, экспертов, в целом общества.

К настоящему времени в развитии отчетной стадии бюджетного процесса в Российской Федерации можно выделить несколько этапов.

На первом этапе (до 2000 г.) отчетной стадии, являющейся заключи­тельной стадией всего бюджетного процесса, не придавалось должного значения. Установленная ст. 114 Конституции Российской Федерацией обязанность Правительства РФ представлять законодателю отчет об исполнении федерального бюджета не имела актуального значения и четкого правового регулирования на уровне федеральных законов. Действовавший в этот период времени Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» содержал только нормы о необходимости ежегодного

опубликования отчетов об исполнении бюджетов (ст. 15) и о представ­лении законодателю ежегодно в мае, следующего за отчетным годом, от­четного доклада и отчета об исполнении республиканского бюджета РСФСР за прошедший финансовый год, который подлежал утверждению простым большинством голосов законодателей (ст. 24).

Исходя из того, что в Конституции РФ отсутствуют нормы о не­обходимости утверждения отчета об исполнении федерального бюджета Государственной Думой или Федеральным Собранием (в форме поста­новления Госдумы или федерального закона), в период до 2000 г. ни один отчет об исполнении федерального бюджета не был представлен парламенту в форме проекта федерального закона об исполнении бюджета. Данное положение лишало возможности законодателя принять правовое решение по отчету об исполнении федерального бюджета.

Ситуацию не смогло исправить и принятие Федерального закона от 20 июня 1996 г. № 79-ФЗ «О сроках внесения и структуре проектов федераль­ных законов об исполнении республиканского бюджета Российской Феде­рации за 1993 год, федеральных бюджетов за 1994 и 1995 годы», нормы которого так и не были реализованы.

При этом необходимо отметить, что, несмотря на отсутствие четкого правового регулирования вопроса о рассмотрении законодателем отчетовоб исполнении федерального бюджета, отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации до 2000 г. регулярно утверждались в форме федеральных законов. Во многих субъектах РФ также в форме законов утверждались отчеты об исполнении бюджетов.

Со вступлением в силу с 2000 г. Бюджетного кодекса РФ ситуация с представлением и утверждением отчетов об исполнении федерального бюд­жета радикально изменилась. На втором этапе развития (2000-2007 гг.) произошло* законодательное оформление формы, в которой парламент принимает к рассмотрению и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета (федеральный закон об исполнении федерального бюджета).

Благодаря нормам Кодекса бюджетный процесс на федеральном уровне стал носить завершенный характер — регулярно, начиная с отчета об исполнении федерального бюджета за 1999 г., с соблюдением установленных Кодексом процедур стали приниматься федеральные законы об исполнении федеральных бюджетов. На каждый из этих отчетов в соответствии со ст. 277 Кодекса законодателю стали представляться также заключения Счетной палаты РФ, содержащие развернутые характеристики и оценки исполнения федерального бюджета.

Для этого периода характерно постепенное повышение значения отчетной стадии бюджетного процесса, которое связано, в том числе, с проявляемым интересом к заключениям Счетной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюджета со стороны законодателей. Положения Заключения Счетной палаты РФ, составной частью которого являются заключения её аудиторов, рассматриваются наряду с информацией, представленной Правительством Российской Федерации в пояснительной записке к отчету об исполнении федерального бюджета. В ходе рассмотрения у каждой из сторон есть возможность ответить на интересующие законодателя вопросы. Таким образом, у законодателя складывается объективная картина исполнения федерального бюджета в отчетном периоде. В свою очередь, те замечания и предложения, которые высказываются в ходе рассмотрения отчета в Государственной Думе и Совете Федерации, являются для Правительства РФ основой для совершенствования деятельности по формированию отчета об исполнении федерального бюджета и материалов к нему. Так, на основе предложений законодателя Правительство РФ, начиная с отчета об исполнении федерального бюджета за 2004 г. стало представлять в качестве самостоятельного документа информацию об исполнении всех текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете за соответ­ствующий отчетный год. основания вообще усомниться в наличии отчетной стадии бюджетного процесса, поскольку другим трем предшествующим стадиям бюджетного процесса посвящены отдельные разделы Бюджетного кодекса РФ (VI, VII и VIII), входящие в часть III Кодекса под названием «Бюджетный процесс». В то же время, как отечественный опыт последнего десятилетия, так и зарубежный опыт показывают, что наряду с исполнением бюджета составление и утверждение отчетности об исполнении бюджета является самостоятельной стадией бюджетного процесса, которую не следует идентифицировать с институтом финансового контроля. При этом отчетная стадия бюджетного процесса заканчивается принятием особенного бюджетного закона — закона об исполнении бюджета.

Кроме того, необходимо отметить, что Федеральные законы об ис­полнении федерального бюджета принимались до настоящего времени в среднем по истечении 15 месяцев после завершения отчетного года. За­конодателем в ходе рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета постоянно высказывалось мнение, что рассмотрение отчета об исполнении федерального бюджета по прошествии столь значительного периода делает совершенно неактуальным принимаемое решение по отчету и выводы, которые можно сделать при этом. Столь позднее рассмотрение законодателем отчета об исполнении федерального бюджета обусловлено нормами ст. 277 и 279 Кодекса, согласно которым Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ. Само же заключение по отчету Правительства РФ должно готовиться в течение 4,5 месяцев после представления отчета в Государственную Думу. Установленный полуторамесячный срок рассмотрения Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета никогда не выдерживался, и практика показала, что всестороннее рассмотрение этого законопроекта требует, как минимум, 2,5 месяца.

Более того, нормы ст. 275 Кодекса, устанавливающие обязанность Правительства РФ представить отчет

Прошедший период применения норм Бюджетного кодекса РФ выявил вместе с тем ряд проблем и недостатков правового регулирования отчетной стадии бюджетного процесса, как на федеральном уровне, так и на уровне иных публично-правовых образований.

Так, нормы, регулирующие составление, представление и утверждение отчета об исполнении бюджета, содержатся в разделе IX. Кодекса «Государственный и муниципальный финансовый контроль», что давало об исполнении федерального бюджета не позднее 1 июня, вступают в про­тиворечие со ст. 36 Федерального конституционного закон «О Правительстве Российской Федерации», согласно которой отчет об исполнении феде­рального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государ­ственной Думе Правительством РФ одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год, то есть не позднее 26 августа.

Основные проблемы в правовом регулировании отчетной стадии бюджетного процесса нашли свое разрешение в изменениях в Бюджетный кодекс РФ, внесенных Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодеке Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Данный документ открыл новый этап законодательного регулирования отчетной стадии бюджетного процесса. Нормы этого закона, посвященные отчетной стадии бюджетного процесса, вступают в силу с 1 января 2008 г., и будут применяться, таким об­разом, к составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2007 г.

Согласно этим изменениям, отчетной стадии в Кодексе теперь посвящен отдельный раздел — «VIII1. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности», в котором установлены как общие для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации требования к составлению и утверждению отчетности об исполнении бюджетов, так и специальные нормы, относящиеся к федеральному бюджету.

Страницы: 1, 2, 3, 4