Аналогично можно
характеризовать третий (денежно - кредитная политика), четвертый (экспортно -
импортные отношения) и пятый (консолидированный и федеральный бюджеты - объемы
и структура доходов и расходов, источники доходов и основные направления их
использования и т.д.) блоки. Одновременно эти блоки должны охватывать прогнозы
инфляционных (или дефляционных) процессов, валютных курсов, движение ставок
банковского кредита. Здесь важно подчеркнуть необходимость систематического
обмена и совместного анализа информации, проводимого Минфином России, Банком
России и ГТК России. [ 20]
Шестой блок -
доходы корпораций и населения. Главным здесь являются достоверность информации,
методы выявления и досчета скрытого и неформального производства, теневого
оборота; группировка корпораций и населения по экономически однородным
агрегатам, структура доходов и расходов, дифференцированная структура налоговой
базы и т.д. Особого внимания заслуживают прогнозы динамики скрытого и
неформального производства и теневого оборота, которые не только камуфлируют
налоговую базу, но и серьезно искажают представления об истинном состоянии
национальной экономики, ее масштабах, структуре, тенденциях развития. По оценке
Госкомстата России, ФСНП России и отдельных специалистов доля теневого оборота
в добавленной стоимости отраслей составляет: в сельском хозяйстве - не менее
70%, в торговле и общественном питании - 50 - 70%, в общей коммерческой
деятельности по функционированию рынка - 30 - 40%, на грузовом транспорте - 10
- 20%, в строительстве - 10 - 15%, в промышленности - 6 - 8%.
Седьмой блок -
прогнозирование мотиваций и поведения корпораций и населения, входящих в каждый
экономический агрегат, относительно налогов и сборов в зависимости от общей
хозяйственной ситуации, а также исторически сложившегося менталитета различных
слоев населения.
Восьмой блок -
демографический прогноз: прогноз численности населения, его половозрастной
структуры, масштабов и векторов миграционных процессов, уровня мобильности,
профессиональной структуры трудоспособного и занятого населения, прогноз
занятости, динамики и состава пенсионного контингента и т.п.
Девятый блок -
прогноз изменения общей структуры налогов и сборов, изменений их ставок и
порядка взимания, определения более эффективного порядка использования налогов
и сборов.
Представляется
целесообразным в будущем увеличить ставку налога на имущество юридических лиц,
но с его точным целевым назначением на поддержку воспроизводства основных и
производственных фондов. Заслуживает, с нашей точки зрения, внимания вопрос о
государственной регламентации обязательного сосредоточения амортизационных
отчислений на специальных счетах и их использования исключительно для
модернизации и расширения производственного аппарата. [ 20]
Десятый блок -
прогноз налогового потенциала, уровня собираемости налогов по основным группам
налогоплательщиков, оценка эффективности мер по соблюдению налоговой
дисциплины, прогноз возможных мер по стимулированию и принуждению
налогоплательщиков, перспективная оценка платежеспособности различных групп
корпоративных структур и физических лиц, прогноз увеличения (сокращения)
количества налогоплательщиков и, наконец, прогноз суммы налоговых поступлений в
прогнозируемом периоде.
Необходимо
серьезно заняться дальнейшим развитием налогового планирования с целью
повышения его научно - методической обоснованности.
В основу
налогового планирования должен быть заложен принцип минимизации потерь и
выпадающих доходов бюджетной системы. Анализ показателей налоговой базы,
использования налогового потенциала, уровня собираемости налогов и сборов,
мониторинг налоговых платежей крупнейших и основных налогоплательщиков,
прогнозирование показателей их экономической деятельности, налоговой нагрузки,
мониторинг основных финансовых потоков и их соответствия товарно - материальным
потокам, постоянная инвентаризация налоговых льгот, отсрочек и рассрочек по
налоговым платежам и т.д. должны стать неотъемлемой частью налогового
планирования, а ранее господствующий в налоговом планировании метод "от
достигнутого" исключен из практики. [20]
Одиннадцатый блок
- развитие инфраструктуры налоговых органов страны. Налоговые органы - это
достаточно большая и безусловно развивающаяся область деятельности широкой сети
специализированных государственных учреждений, нуждающихся в квалифицированных
специалистах в средствах передачи и обработки значительных объемов
специфической информации, помещениях для нормальной работы персонала и приема
многочисленной клиентуры. Причем это относится не только к налоговым органам
как таковым, но и ко многим организациям, занятым мобилизацией различных видов
сборов. Если все эти службы не будут обладать необходимым экономическим
потенциалом, то любые самые разумные инновации в области налоговых сборов могут
оказаться нереализованными или выполненными с недостаточной эффективностью.
Нужна адекватная инфраструктура, развитие которой надо прогнозировать столь же
тщательно и ответственно, как и все другие составляющие деятельности по привлечению
в бюджеты и внебюджетные фонды налоговых сборов. Особенного внимания
заслуживают вопросы последовательного насыщения налоговых органов
квалифицированным персоналом. Знания и навыки налоговых работников не должны
уступать подготовке бухгалтеров и аудиторов. Между тем в стране отсутствует
развернутая система подготовки и переподготовки налогового персонала,
равноценная обучению и аттестации профессиональных бухгалтеров и аудиторов
(хотя и они далеки от совершенства). [20]
Большое значение
имеет четкое разграничение перечисленных выше блоков по горизонтам
прогнозирования: краткосрочные прогнозы - на 1 - 1,5 года, среднесрочные - до 5
лет и долгосрочные до 10 лет. Некоторые блоки, например прогноз инфраструктуры,
могут охватывать все три горизонта, тогда как другие целесообразно
ориентировать преимущественно на один из горизонтов. Это, в частности,
относится к первому и девятому блокам. Эффективность налоговой системы во
многом зависит от стабильности общих принципов ее функционирования, состава налогов
и ставок налогообложения. Этому условию должны отвечать и прогнозы указанных
блоков, то есть они должны быть ориентированы на долгосрочную перспективу,
стимулируя тем самым предсказуемые на длительный период интересы, мотивацию и
поведение налогоплательщиков.[ 20]
По мнению
авторов, в отличие от первого - шестого и восьмого блоков прогнозирование
седьмого, девятого, десятого и одиннадцатого блоков должно осуществляться
силами, главным образом, МНС России и соответствующих внебюджетных фондов. При
этом необходимо, чтобы такие разработки велись в региональном разрезе с учетом
специфики субъектов Российской Федерации, которые имеют весьма существенные
различия по многим определяющим параметрам. Наряду с прогнозированием на
федеральном уровне, прогнозные расчеты должны осуществляться и в каждом
субъекте Российской Федерации. Однако их целесообразно производить по несколько
сокращенной программе с предварительным получением из федерального центра
некоторых принятых им исходных параметров (в частности данных первых восьми
блоков общего прогноза).
Особое внимание
необходимо уделить разработке и опытной отработке методик прогнозирования и
планирования налоговых поступлений. Повышению уровня налогового планирования
должно способствовать и внедрение в практику налоговых паспортов субъектов
Российской Федерации. Наличие такой информационной базы создает основу для
расчета совокупного дохода регионов, их экономического, финансового и
налогового потенциалов и соответствующих показателей по Российской Федерации в
целом. Эта информационная база отражает возможности экономического роста
регионов и соответствующего роста налоговых поступлений, что имеет важное
значение для своевременного и обоснованного составления бюджетов, а также для
определения путей перераспределения средств между бюджетами разных уровней в
целях выравнивания бюджетной обеспеченности. [ 20]
Должен стабильно
функционировать механизм информационного взаимодействия федерального центра с
региональными налоговыми органами. Структура информационных баз данных в
регионах и в центре должна быть универсальной, совместимой с существующей
налоговой отчетностью.
Учитывая
масштабность, комплексность и сложность предлагаемой системы прогнозирования,
необходимо привлечь к ее разработке широкий круг специалистов разнообразного
профиля как внутри МНС России, так и извне. Речь идет о выдаче заказов на
целевые исследовательские и прогнозные разработки соответствующим хорошо
зарекомендовавшим себя центрам - Центру экономической конъюнктуры при
Правительстве РФ, Институту проблем переходного периода, ИНП РАН, Высшей школе
экономики - Государственному университету и др.[ 20]
Очевидно, что
создание целостной системы прогнозирования в области налогообложения является
сложным и долговременным процессом. Поэтому волей - неволей система будет
складываться постепенно с первоначальной разработкой наиболее актуальных для
налоговых органов фрагментов, прежде всего непосредственно связанных с
определением плановых индикаторов деятельности МНС России. И лишь затем эти
фрагменты начнут интегрироваться и "ранжироваться".
ГЛАВА 4. ПРОГРАММА
ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
Принцип
расщепления налоговых поступлений обеспечивает выравнивание вертикальных
дисбалансов и позволяет сократить дотационность нижестоящих бюджетов. Однако он
имеет ряд существенных недостатков: отсутствие на региональном и местном уровне
взаимосвязи между объемом предоставляемых бюджетных услуг и уровнем
налогообложения, заинтересованности органов власти субъектов и местного
самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного
инвестиционного и предпринимательского климата, ограничение возможностей для
проведения долгосрочной экономической и бюджетной политики, размывание
ответственности за состояние бюджетной сферы. В наибольшей степени эти недостатки
проявляются в отношении регулирующих доходных источников (налогов) с ежегодно
устанавливаемыми нормативами отчислений в бюджеты разных уровней.
Исходя из этого,
целью данного направления реализации Программы является существенное повышение
роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе -
региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в
долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в
основном за счет собственных налогов.
Для достижения
этой цели необходимо:
1) расширить
налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при
одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и
обеспечении единого налогового пространства;
2) законодательно
закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от
налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной
(долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных
полномочий и обязательств;
3) сократить
масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы,
предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 процентов поступлений
по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;
4) отказаться от
практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в
вышестоящие бюджеты;
5) обеспечить
уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту
фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние «оффшорные»
зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию
недобросовестной налоговой конкуренции.
Разграничение
налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти
разных уровней должно базироваться на следующих принципах:
а) стабильность
разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов
и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и
местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического
развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;
б) собственные
доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной
реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание
бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
в) налоговые
полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны
ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также
позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные
образования;
г) разграничение
налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на
вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между
регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;
д) каждому
муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в
зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от
налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным
законодательством разделению между региональными и местными бюджетами
соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства
субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной
обеспеченности муниципальных образований);
е) часть доходов
от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством
случаях - должна) распределяться между местными бюджетами на основе
формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и
т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.
При разделении
конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней
должны учитываться следующие критерии:
1) стабильность:
чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической
конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым
закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;
2) экономическая
эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и
доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от
экономической политики данного уровня власти;
3)
территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для
перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне
бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки
для централизации данных налоговых поступлений (доходов);
4) равномерность
размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения
налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий
налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений
(доходов);
5) социальная справедливость:
налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном
закреплены за федеральным уровнем власти;
6) бюджетная
ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги,
должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.
Предполагается,
что в период реализации Программы наиболее существенными изменениями в
разграничении налоговых полномочий и доходных источников между уровнями
бюджетной системы должны стать:
а)
законодательное закрепление на долгосрочной основе 100 процентов поступлений по
налогу на доходы физических лиц за консолидированными бюджетами субъектов
Российской Федерации (с разделением между региональными и местными бюджетами, в
том числе - с выделением в составе налоговых поступлений в местные бюджеты
минимально гарантированной и выравнивающей частей);
б)
законодательное закрепление на долгосрочной основе не менее 70 процентов
поступлений федерального налога на прибыль за консолидированными бюджетами
субъектов Российской Федерации (с разделением между региональными и местными
бюджетами, в том числе с выделением в составе налоговых поступлений в местные
бюджеты минимально гарантированной и выравнивающей частей);
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12
|