Российский федерализм, проблемы и перспективы.

Оглавление

Введение ………………………………………………………………………… 3

1. Проблема государственного устройства РСФСР в составе СССР……….…7

2. Проблема Федеративного договора………………………………………….10

3. Разработка проекта и принятие новой Конституции России………………16

4. Пост конституционный  договорной процесс……………………………….25

5. Проблема «правового поля» и перспективы развития России как федерации………………………………………………………………………...30

6.Заключение……………………………………………………………………..35

7. Список использованных источников………………………………………...38

Введение

          За одиннадцать с лишним веков существования российская государственность накопила огромный и многообразный опыт становления и совершенствования своего административно-территориального устройства.  Опыт этот способен не только ориентировать, образовывать, поучать или предостерегать всех тех, кому сегодня небезразличны судьбы страны, ее настоящее и будущее. Он имеет прямые выходы в сферу практической деятельности государственных и общественных структур, чьими усилиями создается и укрепляется новая отечественная государственность.

          Обретение Россией суверенитета в обстановке распада СССР поставило перед страной немало острых и неотложных проблем. Некоторые из них приходилось и приходится решать как бы заново, с «белого листа», за другими (и таких, пожалуй, большинство) - вереница уже имевших место попыток разрешения в иных исторических условиях. Задачу достижения надежной и эффективной управляемости страны, раскинувшейся на огромных пространствах с многомиллионным населением, говорящим на разных языках и поклоняющимся разным богам, можно отнести к числу перманентных, веками не сходивших с повестки  дня. Далеко не все россияне отдают себе отчет в том, что в словах популярной песни «Широка страна моя родная» заключена не только естественная гордость патриотов своего Отечества, но и серьезная, многосторонняя и многоплановая проблема организации социальных сил и государственной управляемости России. Не случайно еще два века назад Николай Семенович Мордвинов - граф, администратор, академик, с 1802 год морской министр России, а позднее президент Вольного экономического общества, сторонник освобождения крестьян, человек прогрессивных взглядов и твердых убеждений – подал записку Александру I о нецелесообразности и даже опасности для управляемости страны ее дальнейшего расширения. Развернувшийся в 1825 году и чрезмерно затянувшийся династический кризис (весть о внезапной кончине Александра I шла из Таганрога в Петербург девять дней, а сообщение из Варшавы об отречении великого князя Константина еще восемь дней) воочию продемонстрировал: безбрежность российских просторов способна спровоцировать угрозу даже самому существованию самодержавного режима (восстание 14 декабря), до этого казавшегося непоколебимым.

          В контексте длительной борьбы двух течений государственной мысли и государственной практики России на протяжении большей части XIX века - борьбы сторонников и противников территориального расширения, чреватого потерей центральной властью рычагов управления империей - в ином свете предстает и акция продажи русским правительством в 1867 году Соединенным Штатам Америки Аляски - по сей день самого крупного по территории североамериканского штата. Канцлер А. М. Горчаков, проводя в жизнь это решение, руководствовался вполне рациональной дилеммой: или иллюзорно удерживать в руках империи огромную территорию, заведомо не поддающуюся не только эффективному управлению, но и элементарной подконтрольности, или установить мирные, добрососедские отношения с бурно растущим молодым государством - США, только что пережившим свою Гражданскую войну.

          Историей снят с повестки дня вопрос о том, расширяться ли нашему государству в своих территориальных пределах или остановиться на достигнутом. Принцип незыблемости границ, территориальной целостности сложившихся к настоящему моменту пределов Отечества сомнению и пересмотру не подлежит. Но остается, приобретая особую остроту и актуальность, другая проблема: задача повышения уровня, совершенствования качества, надежности управляемости Россией - многонациональной державой мирового масштаба. Значение исторического опыта в его полноте и многообразии позволяет выделить ту совокупность первостепенных аспектов и моментов, учет которых требуется сегодня и неизбежно потребуется завтра в ходе решения этой долговременной задачи.

          Сложившаяся под воздействием целого комплекса географических и исторических условий, а также порожденной ими специфики национальной ментальное  унитарная система государственного устройства и управления, суперфункции централизованного государственного начала создали нашу великую державу, чтобы затем на долгие годы, столетия стать кандалами, мешающими ее дальнейшему развитию.

          Идеи федерализма, регионального самоуправления обозначились на российской почве достаточно давно. Но они долго не  могли реализовать себя в силу господства традиционной системы унитаризма, сформировавшейся в недрах самодержавного строя и воспринятой по наследству режимом советским. И сегодня, когда отечественный федерализм наконец-то не только легитимизирован на конституционном уровне, но и становится реальной основой практики государственного строительства, давление вековых традиций прошлого все еще дает о себе знать, вызывая к жизни своеобразный управленческий парадокс. Суть его можно выразить в следующем: масштабность страны (в широком смысле слова), с одной стороны, рождала и питала потребность в повышенной централизации управленческих структур, с другой же - приводила к зависимости центральной власти от местной. По существу вся история модернизации административно-территориального устройства России сводится к попыткам так или иначе разрешить это противоречие. Долговременный поиск оптимального варианта выхода из данной ситуации порождал практику своеобразных «управленческих качелей», когда на одном историческом этапе реализовывала себя формула «сильный центр - слабые регионы» (как это было в условиях советской действительности), чтобы потом резко смениться на свою противоположность, воплощенную в модели «слабый центр - сильные регионы» с последующей тенденцией к возвращению в исходное состояние. Реальные возможности (как объективные, так и субъективные) проведения в жизнь оптимального варианта - «сильный центр - сильные регионы» - стали формироваться лишь в последние годы.

         Исторический опыт административно-территориального устройства позволяет выделить и сильные, и слабые стороны широко практиковавшихся двух вариантов подхода к решению проблемы: «сверху-вниз» и «снизу-вверх». Единение страны, осуществляемое за счет диктата, идущего сверху, способно дать временный эффект (особенно в кризисные, переходные эпохи), чтобы затем привести государство к состоянию бюрократического застоя. Путь «снизу-вверх» раскрывает простор инициативе и самостоятельности в строительстве новых форм государственной жизни, но, не будучи подкрепленным исходящим из центра интегрирующим началом, чреват потерей слаженности и эффективности действия механизма государственности в целом.

Суть проблемы в данном случае состоит в том, чтобы найти оптимальное сочетание двух подходов, не упуская из виду необходимости их постоянной «притирки», снятия неизбежно возникающих в ходе такого «встречного движения» противоречий и конфликтов.

         Обращает на себя внимание в этой связи опробованный еще в XVIII веке и отработанный позднее механизм подобного сочетания за счет усиления власти центра путем унификации системы управления на местах, с одной стороны, с одновременным перераспределением конкретных властных полномочий центра и регионов в пользу последних. Задачи обеспечения безопасности страны и сходные с этим функции замыкались на центральных органах власти, в то время как провинция и особенно окраины получали права прямого управления с элементами самоуправления на низшем уровне. Поиски баланса между центром и регионами шли на путях возможно более четкого разделения их функций и усложнения, повышения эффективности форм контроля первого за повседневной деятельностью вторых. Искусство определения и поддержания оптимальной меры в соотношении начал централизма и региональной самостоятельности приобрело чрезвычайно важное значение на тех этапах эволюции отечественной государственности, когда о внедрении начал федерализма не могло быть и речи. Ибо наша история дает примеры того, когда причиной распада государства становится, в одних случаях, чрезмерная жестокость унитаристского режима, в других же, напротив, резкое ослабление начал централизма.

         Внимательного подхода к себе, с позиций уроков исторического опыта, требует проблема соотношения территориального и ведомственного принципов в ходе реформирования начал государственного управления страной. Попытки резкого, однозначного перенесения центра тяжести от одного из этих принципов к другому не давали, в результате, должного эффекта. Родоначальник министерской реформы начала XIX века М. М. Сперанский, как помним, весьма критично оценил ее результаты, заявив, что в итоге Россией стали править министры. Серьезными негативными последствиями обернулась новация Н. С. Хрущева в плане учреждения совнархозов и перемещения эпицентра управления экономикой на этот раз в регионы. Впоследствии отмененный, эксперимент этот поспособствовал дезорганизации экономической

жизни союзного государства, дав мощный дополнительный толчок оформлению и усилению политического веса сепаратистки настроенной национальной и региональной элиты, решившей впоследствии судьбу СССР.

          В данной работе подробно рассматривается последнее десятилетие XX века, когда после распада СССР возникла проблема формирования новой системы управления, призванной обеспечить единство и территориальную целостность России, ее национальную безопасность, динамизм государственного и общественного процесса в контексте глобальных трансформаций в мире.

Проблема государственного устройства РСФСР в составе СССР.

           Если главнейшей задачей руководства СССР на последнем этапе его существования было сохранение единого государства или хотя бы союза государств на его территории в любой форме, то лидерам РСФСР пришлось одновременно решать две по существу равнозначные задачи: Россию надо было сделать, наряду с другими республиками, субъектом федерации в рамках СССР и создать федерацию на ее собственной территории.

          Присущий Российской империи унитаризм стараниями власть предержащих сохранялся на ее просторах в течение всего советского периода. О наличии в ее названии прилагательного «федеративная» по-настоящему вспомнили лишь в конце 80-х годов XX века. В условиях надвигающегося распада СССР Россия могла бы, и подождать с решением второго вопроса, но, думается, сам того не желая, союзный центр запустил процесс дезинтеграции и в ней. Еще не собирались съезды народных депутатов РСФСР, она еще не имела своего лидера, предложившего республикам «глотать» суверенитет, еще не было Декларации о суверенитете РСФСР, когда на первом Съезде народных депутатов СССР в конце мая 1989 года М. С. Горбачевым был поставлен вопрос о расширении прав союзных и автономных республик. В его развитие осенью того же года на пленуме ЦК КПСС, посвященном национальной политике партии, он заговорил о придании автономиям нового статуса, предложив переименовать их в союзные республики. В соответствии с решениями очередного Съезда народных депутатов СССР Верховный Совет СССР 26 апреля 1990 года принял закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», которым по существу выравнивался статус союзной и автономной республик1. Казалось бы, такое действие властей надо оценить только положительно - автономные республики наконец-то дождались обещанного им на заре советской власти! - однако руководство РСФСР оказалось в ситуации незавидной. Автономные республики, поименованные в этом законе государствами, получили право передавать свои полномочия СССР, минуя республики, в состав которых входили. Более того, все автономные образования, входящие в союзные республики, должны были строить свои отношения с последними на договорных началах. С одной стороны, это осложняло отношения российского центра со своими республиками, а с другой - ставило последние в преимущественное положение по сравнению с административно - территориальными образованиями, входившими в состав РСФСР, занимавшими более половины ее территории и имевшими зачастую больший экономический потенциал. На общесоюзном уровне были приняты и другие акты, подталкивающие автономии к дезинтеграции.

 1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного СоветаСССР.

 1990. № 19. Ст. 329.

          На вполне законных основаниях лидеры автономных республик пожелали подписать, наряду с РСФСР, новый союзный договор. Случись это, «Россия утратила бы не только конституционно-правовое единство, но и территориальную целостность»1.

          Вышеперечисленные коллизии стали поводом для дискуссии об ущербности административно-территориального деления России, о месте в нем национального вопроса - действительно, границы автономных республик, созданных по национальному принципу, не отражали реального расселения народов. Появились проекты: губернизации РСФСР; отмены существующих границ с последующими референдумами по регионам с вопросом о том, в какой республике вы хотели бы жить, после проведения которых должно было состояться переселение народов; уменьшения территории некоторых республик за счет выделения их частей с нетитульной нацией; сокращения числа российских областей и т. п.2 Оценка этих проектов, хотя бы в силу их нереальности (например, проекта, связанного с переселением народов), очевидна, но в оправдание их авторов следует сказать, что возникли они в ситуации чрезвычайной.

          В декабре 1990 года на Внеочередном (втором) Съезде народных депутатов РСФСР Б. Н. Ельцин поставил вопрос о государственном устройстве России. Заявив о том, что идет процесс определения статуса автономий, он сказал, что назрела «необходимость более четко определиться с тем, что представляют из себя края, области. Пришло, наконец, время определить статус народов, не имеющих своих национальных образований, тем более что в их числе оказался и русский народ, давший имя республике. Государственное устройство России должно максимально точно отражать ее особенности, многообразие и масштабы»3.

          Такой постановкой проблемы лидер России, вольно или невольно, инициировал дискуссию, продолжающуюся и поныне, о создании на ее территории русской республики и одновременно подталкивал процесс государственного строительства в сторону актуализации именно национального вопроса. В последнем случае это была стратегическая ошибка. Во-первых, подходил к концу по существу беспрецедентный и неудачный эксперимент  «национально-государственного строительства» в СССР (перенесенный позднее в Чехословакию и Югославию), во-вторых, в условиях либерализации общественно-политической жизни в СССР во второй половине80-х годов региональная партийная элита почувствовала себя

1 Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 31.

2 См.: Несостоявшийся юбилей: Почему СССР не отпраздновал своего

  70-летия. М., 1992. С. 389-390, 521.

3 Там же. С. 405.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6