1 Конституционное совещание.
Стенограммы. Материалы. Документы.
Справочный том. М., 1996. С. 97.
2 Умнова И. А.
Конституционные основы современного российского федерализма.
М.,
1998. С. 75—76.
3 Валентен
С. Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М., 1998. С.
73.
произошло оформление последней, все-таки это
был только следующий шаг после Федеративного договора на пути формирования
основ реального федерализма. В административно-территориальном делении страны
были сохранены реалии, заложенные еще до октября 1917 года (границы областей)
или в 20-х годах XX века (границы республик). Действительно, границы
республик отражают в большинстве случаев политическую конъюнктуру тех лет,
потребности экономического развития созданных тогда автономных образований.
Конституция, таким образом, закрепила сложившееся к этому времени деление
Российского государства. Вполне естественно, конституция в положениях,
касающихся устройства государства, не могла не нести отпечаток объективных и
субъективных трудностей, сложившихся к этому времени в России в результате ее
многовековой истории: огромные размеры территории; неравномерное развитие
регионов, усугубившееся с началом перехода к рыночным отношениям; специфика
природно-климатических ресурсов каждого из них; этническое многообразие
дисперсно расселенных народов; различия в культуре и конфессиональной
принадлежности; ментальность всего населения и отдельных его групп; кризисное
состояние различных сфер жизни общества; сочетание национальной и
территориальной моделей в административном делении и многое другое. В
большинстве случаев пишущие о конституции, даже из числа ее непримиримых оппонентов,
отмечают, что она приостановила дезинтеграционные процессы в стране, за
исключением, правда, Чечни. Зачастую ставится вопрос о том, а почему Россия не
развалилась вслед за СССР? Причин здесь много, назовем, на наш взгляд, наиболее
существенные. Несмотря на большую напряженность в отношениях между центром и
территориями, кризисные ситуации решались в основном политическими методами.
Жесткий в отношениях с руководством СССР и российским парламентом президент
России шел на переговоры с лидерами территорий и даже на уступки им, за что был
критикуем со всех сторон. Лидеры территорий, претендующих на особое
дистанцирование от федерального центра, спустя некоторое время после распада
СССР не обнаружили никаких социальных и экономических улучшений параметров
жизни в бывших его республиках. Эта тенденция обозначилась лишь во второй
половине 90-х годов, и то только в республиках Прибалтики. В остальных же
республиках все было наоборот. Определенное значение имело и срединное
положение большинства так называемых сепаратистов, срединное положение самой
Российской Федерации в рамках бывшего СССР. Сыграло свою роль и вековое
совместное проживание сложившейся в России общности населения. Конституция
провозгласила: единство государственного суверенитета, системы государственной
власти, гражданства и целостность России; равноправие перед центром и друг с
другом
составляющих
ее территорий, назвав их всех субъектами федерации, исключив из названия
республик прилагательное «суверенные»; собственную и федеральных законов приоритетность
над нормативными правовыми актами субъектов. Она объявила единство денежной
единицы, общие для всех субъектов принципы налогообложения и сборов, закрепила
закрытые перечни предметов ведения и полномочий как федерального центра, так и
его совместных ведения и полномочий с субъектами федерации, вне которых все без
исключения субъекты становились обладателями всей полноты власти на
собственной территории. В последнем случае центр не вправе вмешиваться в
компетенцию субъекта. Наряду с республиками все остальные субъекты получили
право принятия законов, самостоятельного определения системы органов власти в
соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации
органов власти в стране. Их законодательные органы власти получили право
законодательной инициативы, в том числе и по внесению поправок в Конституцию
Российской Федерации. Объявив право субъектов федерации иметь свою территорию,
конституция отказала им в праве установления таможенных границ, пошлин, сборов,
любых препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, финансовых
средств. Заявив о равенстве субъектов, конституция сохранила деление их на
государства, национально-территориальные и административно-территориальные
образования. Более того, она закрепила шесть разновидностей субъектов - от
республики до автономного округа. Последние, за исключением Чукотского,
являются частью более крупных образований. В отличие от других субъектов
республики получили право устанавливать свои государственные языки и т. п. В преимущественном
положении на практике оказалась Москва. Все это свидетельствовало о сохранении
асимметричности федерации, не имеющей прецедента в мире. В этом нет вины
авторов конституции. Здесь имеет место наследство, доставшееся России от
«советского социалистического федерализма», когда в государственную практику
были введены принципы, не совместимые с подлинным федерализмом - создание
республик по национальному признаку и объявление их не просто государствами, а
суверенными государствами. Лишь в условиях гласности ученые, в первую очередь
правоведы, стали задаваться вопросом: что же это за государство, которое входит
в другое государство, и как именовать в таком случае каждое из
них? Кроме
того, во времена «советского социалистического федерализма» государственно-партийная
идеологическая машина всеми возможными способами внедряла в общественное
сознание, наряду с общегражданским, национальное мировоззрение, ввела в
политическую практику понятия, которые сейчас вызывают ожесточенную критику со
всех сторон, за исключением, может быть, непримиримых националистов: коренное и
некоренное население, титульная нация и т. п. Все, без исключения, пишущие о
проблеме федерализма в России подчеркивают ненормальность сложившегося
положения вещей и предлагают разные варианты решения проблемы. Один из них
состоит в том, что предлагается срочная губернизация страны, отказ от
национального принципа в построении государства. В ее защиту выступали В.В.
Жириновский, Г. X. Попов, С. М. Шахрай и другие. Яростными ее противниками являются
не только лидеры национальных республик, но и некоторые ученые. Так, например,
Р. Г. Абдулатипов считает, что переход к исключительно
административно-территориальному принципу построения государства станет
проявлением национал-шовинизма1. К этой точке зрения вольно или
невольно присоединяются и те, кто ратует за создание на территории Российской
Федерации русской республики, хотя и без таковой русские, составляя 83 процента
от общей численности населения, уже являются титульной нацией. Таким образом,
второй вариант состоит в сохранении или усугублении сложившегося положения
вещей. Главным, на наш взгляд, должен быть вопрос о разделении власти по
вертикали, а не концентрация внимания на национальной проблематике. Государство
- не этнический институт, национальная принадлежность - не политический и не
территориальный атрибут. В российских условиях мононациональные образования
возможны либо путем изгнания нетитульных наций, либо путем ущемления прав
последних. К тому же республик со значительным преобладанием национальности,
именем которой они названы, немного - Осетия, Тыва, Чечня, Чувашия. С ростом
экономических показателей, продвижением по пути демократических преобразований
интерес к национальной проблематике в политической жизни сойдет на нет. Формула
«республика как форма самоопределения титульной нации» постепенно
трансформируется в другую, например «республика как форма обеспечения интересов
народов, ее населяющих», затем, возможно, в России сформируется наднациональная
общность - российская нация (ведь привыкли же народы страны к термину
«россияне», хотя первоначально он был объектом упражнений эстрадных шутников).
Пока же подавляющее большинство исследователей предлагают не торопить события
искусственно. Это третий вариант возможных преобразований в этой области. Почти
все исследователи едины в том, что проблема управляемости напрямую зависит от
размеров государства, числа субъектов федерации. Из 24-х федеративных
государств в мире именно в России самое большое их число. Имеется даже точка
зрения, что у такой федерации не может быть будущего. Предлагаются разные
варианты их сокращения. Представляются наиболее оптимальными предложения И. А.
Умновой, которые отстаиваются ею около десяти лет2. На первом этапе
она предлагает все субъекты федерации сделать республиками. По ее мнению, это
значительно лучше, чем «опускание» республик до уровня губернии, так как _____________________________________________________________________
1 Абдулатипов Р. Г. Россия на
пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996. С.
92.
2 Российская газета. 1993. 26
авг.; Умнова И. А. Эволюция правового статуса края, области как
субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1994. № 8—9;
УмноваИ. А.
Конституционные основы современного российского федерализма.
М., 1998. С.
96—97;
произойдет
«поднятие статуса» последних. К тому же слово «республика»
субъектам
«роднее» - они были в СССР, РСФСР, существуют и в пост советской России. Как
отмечалось выше, области стремились к этому статусу Согласившись с этим,
оговоримся, что и в этом случае следует перестать именовать республики
государствами. Следующий этап, по мнению этого автора, - укрупнение республик,
тем более что статья 66-я Конституции, хоть и не впрямую, предоставляет им
такое право. Укрупнению должен предшествовать референдум на объединяющихся
территориях. Не исключено, что возможному в будущем объединению субъектов
федерации будут способствовать уже существующие ассоциации экономического
взаимодействия — «Большая Волга», «Сибирское соглашение» и другие, федеральные
округа, созданные в 2000 году, хотя в первом своем послании Федеральному
Собранию России президент В. В. Путин особо подчеркнул, что образованы они не с
целью укрупнения субъектов, а с целью укрепления президентских структур.
Наибольшую озабоченность аналитиков, как и прежде, вызывают автономные округа,
в большинстве случаев населенные малочисленными народами, да еще и дотационные.
Почти все они входят в состав других субъектов федерации, что постоянно
вызывает напряжение во взаимоотношениях их друг с другом, доходящее до
обращения в Конституционный суд. Весьма сложно складывались и складываются
отношения, например, в Тюменской области. Некоторые субъекты выходом из
положения посчитали разного рода договоренности, примером которых можно считать
Пермско-Коми-Пермяцкий договор о разграничении предметов ведения и полномочий,
подписанный двумя субъектами федерации в декабре 1992 года1.
Положить конец конфликтам в сложносоставных субъектах федерации мог бы
специальный закон, регулирующий правоотношения внутри них. Однако закон «Об
основах отношений края или области с входящими в их состав автономными
округами» обсуждается в палатах Федерального Собрания Российской Федерации с
1996 года - уже несколько раз имела место ротация членов согласительной
комиссии, но он не принят до сих пор. Здесь, наверное, следует согласиться с М.
В. Золотаревой, предлагающей упразднить автономные округа «титульной нации»
небольших народностей, находящихся в меньшинстве в общей массе населения этой
территории. Действительно, зачастую государственность для них является
непосильным бременем. Народностям этим скорее всего нужны не дополнительные
государственные структуры (наличие государственности никак не повлияло на
весьма заметную тенденцию к их вымиранию), а эффективная социальная политика2.
Наверное, и в этом случае без референдумов, длительных переговоров не обойтись.
_____________________________________________________________________
1
Межэтнический мир Прикамья: Опыт экономической деятельности Администрации
Пермской области. Т. 1. М., 1996.
2 Золотарева М. В.
Федерация в России: проблемы и перспективы. М., 1999. С. 153.
Постконституционный
договорной процесс.
Изъяв Федеративный договор из текста Конституции, ее авторы на отмену его не
пошли. Они ввели в целый ряд конституционных статей положения о ее
приоритетности над Договором и сохранении действия последнего в части, ей не
противоречащей. Россия не стала единственной в мире договорной федерацией - она
является конституционной, хотя статья 11-я (часть 3) содержит положение, дающее
право субъектам федерации заключать договоры о разграничении предметов ведения
и полномочий между их органами государственной власти и аналогичными федеральными.
органами. Думается, на присутствие этого положения в конституции повлияли, по
меньшей мере, два обстоятельства. Наиболее важным из них является то, что при
наличии сепаратистских тенденций в ряде субъектов федерации необходимо было
более четкое разграничение прав и полномочий по вертикали, и в первую очередь
по предметам совместного ведения с помощью договоров, соглашений, федеральных
законов, тем более что конституция не могла и не должна была дать ответы на все
вопросы, возникающие в этой сфере. Второе обстоятельство
было связано
с Татарстаном. В свое время, как отмечалось выше, его лидеры не подписали
Федеративный договор и на его территории не состоялся референдум по
конституции. В центре России оказалась территория, представляющая собой
своеобразное инородное тело.
Процесс подписания двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и
полномочий между федеральным центром и субъектами федерации начался через два
месяца после принятия новой Конституции России. 15 февраля 1994 года был подписан
договор с Татарстаном1. Он стал своеобразной развязкой
продолжительного регионального конфликта. В то же время с подписанием договоров
выяснение отношений между центром и субъектами постепенно стало перемещаться из
сферы политической в сферу правовую.
В одном из своих интервью лидер Татарстана М. Шаймиев
заявил, что этим договором был сделан первый шаг на пути к подлинной федерации.
Конечно же, это не так – подписание этого и последующих договоров (к осени 2000
года из 89 субъектов договор с федеральным центром имели 682)
уводило Россию от закрепленного конституцией принципа равноправия всех ее
субъектов, углубляло несимметричность федерации. Договор с Чечней вообще был
подписан с нарушением основных положений российской конституции. Налицо было
смешение федеративного и конфедеративного принципов. Что же,
руководство России не ведало, что творит? Конечно же, ведало – им
преследовались как минимум три цели: сохранить
целостность
1 Значительная часть договоров
опубликована в сборнике: Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.
2 Известия. 2000. 5 сент.
страны,
обеспечить себе поддержку региональных элит, продолжить практику разрешения
конфликтов политическими методами. Действительно, первые договоры подписывались
с наиболее сепаратистки настроенными республиками. Для субъектов же федерации
основной целью договоров было закрепление за собой как можно большей части
полномочий из перечня совместного их с центром ведения, части полномочий из перечня
общероссийского ведения. Если анализировать двусторонние договоры, особенно
заключенные с республиками в первые три года с начала договорного процесса, то
можно обнаружить притязания их на самостоятельность во внешнеэкономической
сфере, производстве продукции для экспорта, в управлении федеральной
собственностью, в регулировании процессов миграции и т. п.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
|