Полномочия, включая бюджетные, местные власти получают от штатов, в конституциях которых, гораздо более подробных по сравнению с федеральной, детализированы и бюджетное устройство, и бюджетные отношения штатов с местными самоуправлениями, права последних.

Ключевую роль в подготовке бюджета играет не казначейство, а созданное для этой цели при Белом доме Административно-бюджетное управление, глава которого имеет статус министра и является членом кабинета министров. Роль конгресса США в процессе формирования и использования бюджета значительно больше, чем в других странах. В 1978 году конгрессом созданы ревизионные службы - службы внутреннего контроля в министерствах. Они являются независимой частью министерств и получают деньги от конгресса, 57 ревизоров (по числу основных министерств и ведомств) назначаются президентом и утверждаются парламентом. Ревизор подчиняется напрямую главе министерства и два раз в год представляет конгрессу отчет о деятельности министерства. При конгрессе есть три основных независимых агентства: Бюджетное управление конгресса, Управление учета и Исследовательская служба конгресса. Роль конгресса в распоряжении бюджетными средствами очень велика. По закону взять какую-либо сумму из казначейства можно только в соответствии с решением парламента. Таким образом, президент не может перераспределять средства между статьями одобренного бюджета даже в рамках одного направления или министерства либо допустить перерасход бюджета без одобрения парламента.

Резко отличается от федерального уровня и структура расходов региональных и местных бюджетов. Основные расходы в штатах и местных самоуправлениях в совокупности идут на образование (до 35% общих расходов), на различные пособия (13%, в основном через бюджеты штатов), систему общественной безопасности (8%). Федеральная помощь властям штатов проходит по 13 из 19 основных расходных статей (категорий).

Таким образом, обобщая зарубежный опыт, следует отметить, что в каждой стране имеются свои особенности и недостатки при формировании бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления. Совершенствуя механизм бюджетных расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления в условиях реформирования бюджетного процесса в России можно использовать опыт Италии, где законодательно установлены фискальные правила - ограничения, соблюдение которых является обязательным как для всей вертикали органов государственной власти (центральное Правительство, властные институты регионов), так и для органов местного самоуправления.

3.2 Оптимизация расходов бюджета на содержание органов государственной власти в РФ

Распределение бюджетных ресурсов для решения социально-экономических задач в сфере государственных и муниципальных финансов, поиск оптимальных критериев, методик распределения ресурсов между публично-правовыми образованиями или между получателями бюджетных средств в рамках одного публично-правового образования - тематика, которая не теряет свою актуальность от года к году.

Для государственного или муниципального бюджета дефицит средств является естественным состоянием - потребности традиционно превышают возможности (ресурсы), имеющиеся в распоряжении правительств и администраций. В связи с чем поиск инструментов, позволяющих выявить в перечне расходов действительно необходимые и «в холостую», никогда не терял, да и не теряет своей актуальности. В условиях финансового кризиса решение данной задачи приобрело особое значение [15. С.9].

Последнее десятилетие для бюджетной системы страны ознаменовалось периодом роста бюджетов, ресурсов бюджетной системы, пик которого пришелся на 2007-2008 гг. И если 90-е годы и начало 2000-х проходило под девизом выявления и сокращения избыточных затрат (оптимизация сети учреждений, попытки обосновать и ограничить рост затрат путем установления государственных социальных стандартов, избавиться от не-финансируемых мандатов и т.д.), то с середины 2000-х годов акцент перемещается в сторону поиска способов наиболее эффективного израсходования тех дополнительных доходов, которые стали поступать в бюджетную систему страны. Именно с середины 2000-х годов на страницах соответствующей периодики, в выступлениях руководителей все чаще говорится о необходимости совершенствования методов и инструментов бюджетного планирования, т.е. распределения бюджетных ресурсов от сферы межбюджетных отношений до планирования затрат на уровне отдельных бюджетных учреждений.

Однако 2009 г. сформировал отличные от существовавших ранее условия распределения ресурсов бюджетной системы. В новых условиях субъектам бюджетного планирования приходится не распределять дополнительные доходы, а выбирать пути сокращения расходов. И, как показал опыт секвестров бюджетов в 2009г., методологически все уровни бюджетной системы оказались не вполне готовы к оптимизации расходов. Наработанный прежний опыт планово-нормативного бюджетирования, бюджетирования, ориентированного на результат, не мог быть применен в условиях сокращения бюджетных доходов [15. С.10].

Прогрессивные методы распределения дополнительных доходов нельзя было использовать для распределения бремени секвестра расходов: они оказались не в состоянии ответить на вопрос, почему именно эти дополнительные расходы надо произвести, а именно эти расходы надо сократить.

В настоящее время, на наш взгляд, наблюдаются процессы банальной экономии. Но для решения данной задачи программно-целевые методы управления бюджетными расходами не нужны. Едва ли кто-то из субъектов бюджетного планирования может заявить, что применяя метод (алгоритм или технологию) БОРа, они пришли к необходимости сократить затраты на ту или иную цель на столько-то процентов.

В самом общем виде БОР представляет собой систему формирования бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми бюджетными расходами и ожидаемыми результатами. Цель данного модели бюджетирования - привести в соответствие затраченные ресурсы и полученные результаты. Оценить значимость, экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета [21. С.70].

Несмотря на преимущества метода БОР, практический переход к его использованию является длительным, трудоемким, а во многих вопросах неоднозначным. Из-за отсутствия достаточного опыта и необходимых нормативно-законодательных предпосылок полномасштабный переход к использованию новых механизмов в бюджетном процессе на региональном и, особенно, на муниципальном уровне представляется сложной задачей, требующей детальной проработки изменений, привносимых БОР в основные этапы бюджетного процесса.

Более того, анализируя расходы, которые стали объектом сокращения, а это инвестиционные расходы, затраты на реализацию целевых программ, предоставление субсидий регионам и муниципалитетам на развитие инфраструктуры, можно констатировать, что это именно те расходы, планирование которых предполагает применение программно-целевых методов бюджетного планирования.

Получается, что БОР и схожее с ним - это как дорогая игрушка: есть средства - приобретаем данный предмет роскоши, а снизились доходы - придется отказаться или повременить с покупкой [21. С.71].

Признать данный факт и согласиться с ним - две разные вещи. На наш взгляд, признать, что антикризисные меры в части расходов сводятся преимущественно к банальной экономии необходимо, но согласиться с тем, что только экономия и есть антикризисные меры по оптимизации расходов - нельзя. Даже при предоставлении субъектам РФ субсидий на организацию общественных работ условно можно признать это программно-целевым расходованием средств - у регионов срабатывает рефлекс схватывания легких денег.

Но, несмотря на сложившуюся практику, все же мы исходим из того, что применение программно-целевых методов бюджетного планирования полезно не только для распределения дополнительных ресурсов, но и при необходимости распределения бремени, возникающего вследствие сокращения доходов бюджета.

Стремление главных распорядителей минимизировать сокращение собственных бюджетных росписей естественно и предсказуемо, в связи с чем возникает необходимость разработки инструментария, позволяющего оценить обоснованность существующих расходов субъектов бюджетного планирования и потенциал их сокращения. В основу разработки инструментария может быть положена концепция бюджетирования, ориентированного на результат, предполагающая распределение бюджетных ассигнований исходя из приоритетности целей, на достижение которых ориентировано бюджетное финансирование, а также приоритетности инструментов их достижения.

Выявление и ранжирование приоритетов расходов, на наш взгляд, возможно путем применения одного из следующих подходов: пропорциональное сокращение всех расходов; деление расходов на социально значимые и второстепенные; выявление приоритетных расходов исходя из готовности субъекта бюджетного планирования отказаться от затрат на реализацию иных собственных целей [15. С.11].

Подход, предполагающий пропорциональное сокращение расходов всех главных распорядителей основан на том, что все сферы бюджетного финансирования равноценны для общества, несмотря на различия в структуре затрат в различных сферах деятельности. Поэтому сокращению должны подвергаться ассигнования всех субъектов бюджетного планирования, вне зависимости от экономического содержания расходов, что является, пожалуй, самым жестким вариантом секвестра, поскольку в равные условия ставит и затраты капитального характера и выплату заработной платы работникам учреждений.

Определенные предпосылки для реализации данного подхода были заложены еще в 2007г. - создание автономных учреждений - альтернативный и достаточно достойный вариант традиционному решению поставленных задач путем формирования сектора бюджетных учреждений, набора штатов и т.д.

Однако, как показала практика, правовой формы бюджетных учреждений оказалось недостаточно. На наш взгляд, причина в том, что еще не выработан потенциал бюджетных учреждений. Преимущество бюджетного сектора - гарантия бюджета по обеспечению финансовыми ресурсами. Недостаток - действующий порядок финансирования, в условиях которого бюджетные учреждения заинтересованы тратить, а не экономить. Смета бюджетного учреждения даже в условиях трехлетнего бюджета все равно ограничивается одним годом, поскольку лимиты бюджетных обязательств утрачивают свое действие 31 декабря и на следующий год остаток неиспользованного лимита не переносится. Вот почему и возникает вопрос - есть ли смысл в экономии?

Фактором, усложняющим применение пропорционального сокращения, является и различная «пробивная способность» субъекта бюджетного планирования, в связи с чем к моменту секвестра главные распорядители выходят с различным запасом прочности, т.е. объемом ассигнований, сокращение которых не воспринимается болезненно для общества [15. С.10].

Вполне возможно, что в связи с этим и получила распространение практика дифференциации расходов на социально значимые и второстепенные, которые и подлежали первоочередному сокращению.

Под социально значимыми расходами традиционно понимается: заработная плата с начислениями работникам бюджетных учреждений, коммунальные услуги бюджетных учреждений, меры социальной поддержки населения, обслуживание государственного и муниципального долга и т.п.

Однако если посмотреть на них иначе - это не столько социально значимые расходы, сколько расходы, управление которыми допускает минимальный маневр для принятия управленческого решения. Как сократить расходы на зарплату? Можно сократить численность сотрудников (в том числе, не допуская заполнения вакансий) или снизить заработную плату работникам. Но как первая, так и вторая мера требуют времени и политической воли, иным способом ограничить расходы на выплату заработной платы в бюджетном секторе практически невозможно. Аналогичная ситуация возникает в отношении мер социальной поддержки населения. Поэтому эти расходы правильно было бы назвать не социально значимыми, поскольку социальная значимость работы бюджетного учреждения или дополнительной меры социальной поддержки должна быть еще обоснована, а неуправляемыми расходами, которые могут оказаться социально значимыми или, наоборот, не будут признаны таковыми.

На наш взгляд, социально значимыми расходами могут быть признаны расходы, исходя из их приоритетности и значимости для общества, оцениваемой непосредственно обществом. Наиболее подходящий инструмент для этого - социологические опросы населения с целью выявления как уровня удовлетворенности населения качеством бюджетных услуг, так и исходя из тех приоритетов, которые высказывает респондент [15. С.10].

Такой подход, в отличие от пропорционального сокращения, предполагает, что сферы бюджетного финансирования (образование, здравоохранение, ЖКХ, культура, социальная поддержка и т.д.) для населения имеют неравнозначную ценность, и уровень удовлетворенности качеством оказываемых услуг неодинаков. Соответственно, чем выше приоритетность сферы, тем в меньшей степени расходы на данную сферу должны быть подвержены сокращению. Даже в отношении дополнительных мер социальной поддержки реакция населения может быть неоднозначной. Можно поднять людям зарплату - и они сами позаботятся о себе, своих детях и родителях без дополнительных мер поддержки. Нередко необходимость доказывать документально свое право на получение меры социальной поддержки воспринимается как признание собственной несостоятельности.

В целом же можно отметить, что построение бюджетного планирования - распределение бюджетных ресурсов исходя из приоритетов, выявленных по результатам социологических исследований, может и должно стать нормой.

Перспектива 2010 - 2012 гг. такова, что регионам и муниципалитетам по-прежнему предстоит выявлять и сокращать расходы, имеющие меньший приоритет в сравнении с другими затратами, в связи с чем применение технологий БОРа остается также актуальным. Наверное, не следует воспринимать финансовый кризис исключительно как негативное явление для бюджетной системы страны. Помимо сокращения доходной части бюджетов, сокращения ресурсов, которыми располагают публично-правовые образования для решения социально-экономических задач, финансовый кризис дал еще один импульс для переосмысления сложившихся приоритетов затрат. Причем этот импульс - более силен, поскольку требует пересматривать расходы в условиях неотвратимого их сокращения, нежели попытки внедрить прогрессивные методы бюджетного планирования в условиях ежегодного наращивания бюджетных ресурсов.

Таким образом, применяя пропорциональное сокращение бюджетных расходов субъектов бюджетного планирования, происходит формализация их приоритетов, выявляется иерархия затрат, установленная самим субъектом бюджетного планирования. Впоследствии эти приоритеты могут быть сопоставлены между собой и при необходимости внесены коррективы. Уровень сокращения расходов определяется возможностями бюджета.

3.3 Реформирование системы расходования средств местных бюджетов на содержание органов местного самоуправления

Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов реформы местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил новые принципы организации местного самоуправления в России, в том числе касающиеся экономической его основы. Однако этих принципов было недостаточно для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в условиях проведения реформы. Формирование двухзвенной системы муниципальных бюджетов обусловили необходимость определения соответствующей финансовой базы для выполнения ими своих расходных полномочий, формирование которой связано теперь с новой системой перераспределения доходов между субфедеральными и муниципальными бюджетами. Новая система устройства государственной власти и ее взаимоотношений с местным самоуправлением основана на принципах четкого разграничения полномочий, бюджетной обеспеченности этих полномочий, а также ответственности за их надлежащее выполнение. Эти изменения нашли отражение и в системе законодательства РФ и ее субъектов [19. С.78].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9