Децентралізація передбачає зосередження фінансових
ресурсів на рівні органів місцевого самоврядування для фінансування ними (органами)
делегованих повноважень.
Додаток
3 (Головним завданням міжбюджетного компонента Бюджетного кодексу
є встановлення справедливого та неупередженого розподілу публічних фінансів. Бюджетний
кодекс прагне досягти таких фіскальних цілей:)
Додаток 4 (Мовою закону:
Розмежування видатків між бюджетами)
Бюджети міст Києва та Севастополя одержуватимуть 100 % обсягу
кошика доходів.
Додаток
5 (Мовою закону: Закріплення доходних джерел між
державним та місцевими Бюджетами)
Бюджетний
кодекс передбачає систему трансфертів, які надаються з державного бюджету:
• дотація
вирівнювання;
• субвенція
на здійснення програм соціального захисту;
• субвенція
на компенсацію втрат доходів бюджетів місцевого самоврядування на виконання власних
повноважень внаслідок надання пільг, встановлених державою;
• субвенція
на виконання інвестиційних проектів;
• інші субвенції.
Продумана
трансфертна система включає окремі трансфертні програми, що слугують кожна своїй
меті. Крім вирівнювальних трансфертів, Бюджетний кодекс передбачає й інші види бюджетних
трансфертів:
• Цільові
субвенції з державного бюджету містам Києву та Севастополю, АРК, областям, містам
обласного значення та районам на фінансування програм соціального захисту.
• Цільові
субвенції на інвестиційні цілі надаватимуться бюджетам Києва, Севастополя, обласним
бюджетам та республіканському бюджету АРК. Ці субвенції можуть далі розподілятися
між органами місцевого самоврядування, оскільки в багатьох випадках вплив інвестиції
не обмежується певною територією. Крім того, таким чином визнається і підкреслюється
провідна роль обласного рівня в інвестиційному розвитку територій. Цільові інвестиційні
субвенції можуть вимагати внеску з бюджету-одержувача.
• Трансферти
можуть також відбуватися між бюджетами самоврядування на договірній основі в обмін
на бюджетні послуги, які надає одержувач трансферту. Міста районного підпорядкування,
села та селища, наприклад, можуть укладати між собою або з іншими місцевими самоврядуваннями
угоди про надання послуг, пов'язаних із виконанням власних видаткових повноважень.
Така необхідність може бути викликана економічними факторами (доцільність в об'єднанні
коштів, ефективніше надання послуги іншим бюджетом тощо).
Згідно
з положеннями Бюджетного кодексу за рахунок міжбюджетних трансфертів фінансуються
наступні видатки:
• відшкодування
витрат на надання населенню житлових субсидій;
• державна
допомога сім'ям з дітьми;
• державна
соціальна допомога малозабезпеченим сім'ям;
• державна
соціальна допомога інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам;
• утримання
притулків для неповнолітніх;
• допомога
по догляду за інвалідом І чи II групи внаслідок психічного розладу;
• виплата
компенсацій реабілітованим;
• інші програми
з соціального захисту населення.
1.5 Функції
місцевих фінансів та економічний механізм управління територіями
Стосовно
функцій місцевих органів влади і відповідно меж між завданнями центральної та місцевої
влади сформувалося кілька теорій. Коротко розглянемо їхній зміст.
Перша
теорія — це теорія природних прав
общини. Вона сформувалася в роки Великої французької революції
1789 р. Теорія ґрунтується на тій ідеї, що є природні права общини за аналогією
до природних прав людини і громадянина.
За цією
теорією функції та зміст діяльності органів місцевого самоврядування ототожнюються
з діяльністю общини. В основі теорії лежить твердження, що община як самоврядний
територіальний колектив є таким же самоцінним утворенням, що й держава, і що община
як колектив людей, які спільно проживають на одній території, виникла раніше, ніж
держава. А це означає, що вона має природні, невід'ємні права. Ці права общині державою
не надавалися, а значить, і не може бути нею вилучено.
На діаметрально
протилежних позиціях ґрунтується інша, так звана державна теорія місцевого самоврядування, сформована
в середині XIX ст. німецькою школою юристів. У її основі лежить твердження, що органи
місцевого самоврядування є органами державного управління і створюються державною
владою для реалізації її функцій та завдань на місцевому рівні. Таким чином, вони
перебувають у структурі державної влади і підпорядковані їй.
Є ще одна
теорія місцевого самоврядування — теорія громадського
самоврядування, або господарського самоврядування. Народилася
вона також у Німеччині в другій половині XIX ст. її ще називають теорією громадсько-господарського самоврядування. Трохи
згодом її було названо теорією муніципального
дуалізму. Вона синтезує ідеї двох попередніх. В основі цієї теорії
лежить твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну, природну, а
значить, суверенну компетенцію тільки у сфері не-політичних відносин.
Завдання
та функції місцевих органів влади можна розділити
на дві основні групи:
— завдання
та функції, які взагалі передано місцевим органам влади в межах місцевих інтересів
і вони є їхньою невід'ємною власною компетенцією (соціальне обслуговування, початкова
і середня освіта, охорона здоров'я, дороги місцевого значення, ветеринарна допомога,
благоустрій, догляд за бідними та сиротами, житлово-комунальне господарство, житлове
будівництво, водозабезпечення, теплове господарство, міські електричні мережі, економічна
інфраструктура, працевлаштування безробітних, перепідготовка кадрів з метою працевлаштування,
ритуальні послуги, збирання та утилізація сміття, екологічні проблеми, організація
землекористування та інші витрати). Вони поділяються на обов'язкові та факультативні.
Обов'язкові витрати здійснюються місцевими органами влади в обов'язковому порядку
за переліком, що визначається законодавством. Факультативні — це витрати, які здійснюються
місцевими органами влади на власний розсуд, на основі рішень, прийнятих їхніми представницькими
зібраннями; — завдання та функції, доручені місцевим органам влади центральною владою,
або делеговані повноваження. Перелік доручених справ або делегованих повноважень
визначає центральна або — у федеративних державах — регіональна влада.
Бюджетне регулювання
Ключове
питання бюджетної політики — формування та розполіл фінансових ресурсів між державним
бюджетом і бюджетами територій, знаходження оптимальних меж централізації коштів.
Відповідаючи
на це питання, слід підкреслити, що зараз в Україні недоцільно йти на посилення
децентралізації використання бюджетних ресурсів.
У більшості
розвинутих країн, у тому числі з федеративним устроєм, ступінь централізації коштів
бюджету навіть вищий, ніж в Україні. Існуючий механізм вирівнювання в Україні нині
базується на простому перерозподілі ресурсів, що зводить нанівець господарську ініціативу
"багатих" територій і заохочує споживацтво "бідних" регіонів.
З метою вдосконалення такого механізму слід сформувати фонди вирівнювання розвитку
територій як на державному, так і на обласному та районному рівнях. Слід запровадити
стабільні на кілька років нормативи відрахувань до місцевих бюджетів від загальнодержавних
податків.
Податкове регулювання
Потребує
вдосконалення існуюча практика податкового регулювання розвитку окремих територій.
Більшість органів місцевої влади, особливо в сільській місцевості, має дуже слабку
прибуткову базу. Зміцнення цієї бази — одне з нагальних завдань, які сьогодні постали
як перед державою, так і перед органами місцевого самоврядування. В зв'язку з цим
потребує вирішення проблема розробки і запровадження системи місцевих податків.
Інвестиційне регулювання
Протягом
тривалого періоду основним важелем регулювання інвестиційної діяльності територій
були ліміти централізованих капіталовкладень, що виділялись центральною владою органам
місцевої влади, а також "дольова участь" міністерств і відомств як структур
центру у розвитку територій. Сьогодні значення цих важелів різко зменшилося через
значне скорочення централізованих коштів, які виділяються місцевій владі. Всі органи
цієї влади потерпають від нестачі джерел фінансування інвестицій.
1.6 Функція територіальної громади,
та роль правовий статус
У системі
місцевих фінансів особливу роль відіграє місцеве самоврядування. Територіальний колектив — це визнана
в праві місцева спілка людей публічного характеру або місцева публічна спілка. Територіальний
колектив є формою організації місцевої влади. У кожній країні є значні особливості
в організації територіальних колективів. Територіальні колективи мають різні назви.
В Італії, Бельгії, Швеції — це комуна, в Німеччині — община, в Російській Федерації
— "муніципальне утворення", "територіальна спільнота", в колишній
Російській імперії — община та земство, у Франції — комуна, департамент, регіон,
у Польщі — гміна. У Конституції України територіальний колектив названо територіальною громадою.
Територіальна громада — це сукупність
громадян України, які спільно проживають у міському чи сільському поселенні, мають
колективні інтереси і визначений законом правовий статус. Органами місцевого самоврядування
є сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.
Територіальна
громада в Україні як інститут лише формується. Вона поки що затиснута в загальнодержавну
єдину організацію фінансової системи. У такій ситуації мало що залежить від діяльності
самої громади, яка очікує лише на державу. Але держава не спроможна прийти всім
на допомогу. Отже, утворюється замкнуте коло, що є однією з вагомих причин нинішньої
фінансової кризи.
У багатьох
зарубіжних країнах це питання в тій чи іншій формі врегульовано. Наприклад, у США
низові одиниці, що можуть бути прирівняні до територіальної громади, мають статус
муніципальних корпорацій. Це сіті, бороу, віліджі й тауни, де проживає дві третини
населення країни. Муніципальна корпорація
— це такий само господарюючий суб'єкт, як і будь-яке інше акціонерне
товариство. Подібні підходи застосовуються і в Канаді та в інших країнах. Територіальні
колективи невеликих за чисельністю населених пунктів, як правило, організують економічну
діяльність власними силами через відповідні відділи, департаменти, котрі діють у
структурі їхніх виконавчих органів.
1.7 Основи фінансової автономії місцевих органів
влади
Фінансова
автономія є базою самоврядування територіальних колективів, самостійності всіх рівнів
місцевої влади. Проблематику забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування
в Україні поки що не розроблено.
Фінансова
автономія є основною формою реалізації принципів місцевого самоврядування. Фінансова
автономія місцевих органів влади — це фінансова незалежність цих органів при виконанні
покладених на них функцій. Фінансова незалежність
у сукупності з організаційною і адміністративною незалежністю є передумовою ефективного
розв'язання місцевими органами влади покладених на них завдань.
Принцип
фінансової автономії обстоюється і в Європейській декларації прав міст, прийнятій
Постійною конференцією місцевих і регіональних органів влади Європи - Радою Європи.
У ній наголошується, що громадяни європейських міст мають право на "фінансові
механізми і структури, які дозволяють місцевим органам влади знаходити фінансові
засоби, необхідні для здійснення прав, визначених у цій Декларації".
За різних
умов місцеві органи влади можуть мати різні обсяги фінансової компетенції і, таким
чином, різні рівні фінансової автономії. Рівень фінансової автономії місцевих органів
влади може бути визначено також системою кількісних показників. Це:
• частка
видатків на реалізацію власних повноважень;
• частка
обов'язкових видатків;
• частка
видатків для забезпечення делегованих повноважень;
• питома
вага власних доходів, питома вага власних і переданих (закріплених) доходів;
• частка
доходів від місцевих податків і зборів та незв'язаних субсидій;
• міра залежності
від окремих доходних джерел;
• коефіцієнт
податкоспроможності окремої адміністративно-територіальної одиниці чи територіального
колективу.
Кожен
із перелічених показників засвідчує різні аспекти фінансової автономії місцевих
органів влади. Коротко зупинимося на кожному із запропонованих кількісних показників
фінансової автономії місцевих органів влади.
Показник частки видатків на реалізацію власних повноважень характеризує
обсяг функцій, що забезпечуються органами місцевого самоврядування поза межами прямого
державного контролю. Це — показник автономії місцевих органів влади від державної
влади.
Показник частки обов'язкових видатків характеризує
обсяг завдань, що забезпечуються місцевими органами влади під контролем державної
влади на рівні встановлених нею єдиних державних стандартів. Цей показник свідчить
про масштаби втручання державної влади у сферу діяльності місцевих органів влади.
Показник частки видатків на фінансування делегованих повноважень
відображає обсяг завдань державної влади, що делегуються нею для
забезпечення місцевими органами влади. Видатки місцевих органів влади на реалізацію
делегованих повноважень має в повному обсязі компенсувати той орган державної влади,
який передав ці повноваження. Здобутий показник відображає те, наскільки місцеві
органи влади є агентами центральних органів влади.
Показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів вказує
на міру залежності доходних джерел місцевих органів влади від їхньої власної діяльності
та власних рішень. Це — показник рівня незалежності доходної бази місцевих органів
влади від доходної бази центральних органів влади. Показник частки власних доходів
у доходах місцевих бюджетів е найбільш універсальним показником рівня самостійності
цих бюджетів.
Показник частки власних і закріплених доходів у доходах місцевих
бюджетів є показником рівня самостійності місцевих бюджетів з урахуванням
переданої їм державою на довгостроковій основі додаткової доходної бази. Показник частки доходів місцевих бюджетів від місцевих податків
і зборів характеризує частину доходів бюджетів, які формуються за
рахунок податків і зборів, що встановлюються місцевими органами влади.
Показник частки незв'язаних субсидій у доходах місцевих органів
влади відображає обсяги фінансової допомоги місцевим органам
влади з боку державної влади, яка не обумовлюється конкретною метою та завданнями.
Така допомога може розглядатися як засіб для зміцнення власної доходної бази місцевих
органів влади.
Ступінь залежності доходів місцевих органів влади від окремих
доходних джерел є універсальним показником реальної фінансової
автономії цих органів влади. Місцеві органи влади не можуть потрапляти в залежність
до певних суспільних груп, які формують доходні джерела, що слід враховувати в процесі
формування системи місцевих податків, розміщення місцевих позик. Важливим показником
фінансової автономії є коефіцієнт податкоспроможності
адміністративно-територіальної одиниці. Цей показник використовується
в практиці багатьох зарубіжних країн. Він розраховується так. Спочатку визначається
податкоспроможність територіальної громади (адміністративно-територіальної одиниці).
Податкоспроможність території — це показник, який характеризує абсолютний обсяг
ВВП, що виробляється в її межах на душу населення і який може бути об'єктом комунального
оподаткування. Потім так само розраховується показник середньої податкоспроможності
в масштабах усієї держави як частка ВВП на душу населення, що може бути об'єктом
комунального оподаткування. Співвідношення між податкоспроможністю окремої території
та середньою податкоспроможністю в межах країни є коефіцієнтом податкоспроможності.
Цей коефіцієнт може бути більшим або меншим від одиниці. Якщо територія має коефіцієнт
податкоспроможності менший за 1, то така територія отримує фінансову допомогу в
процесі фінансового вирівнювання. Якщо цей коефіцієнт у території більший за 1,
то вона є фінансовим донором.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22
|