Расходные полномочия муниципалитетов и доходы муниципальных бюджетов

Расходные полномочия муниципалитетов и доходы муниципальных бюджетов

Автор: Чернявский А.В.

Оглавление

Введение

1. Функции и сферы ответственности муниципалитетов

1.1 Терминология

1.1.1 Критерии для определения функций (расходных полномочий) муниципалитетов

1.1.1.1 Экономические критерии определения функций муниципалитетов

1.1.1.2 Неэкономические критерии определения функций муниципалитетов

1.1.2 Законодательное определение расходных полномочий муниципалитетов

1.2 Природа функций муниципалитетов и границы ответственности

1.2.1 Ответственность за выполнение функций по оказанию услуг

1.2.2 Делегирование ответственности

1.2.3 Природа и границы функций муниципалитетов по регулированию

2. Финансовые ресурсы муниципалитетов

2.1 Собственные доходы муниципалитетов

2.1.1 Местные налоги и платежи

2.1.1.1 Права муниципалитетов по введению местных налогов и природа этих налогов

2.1.1.2 Экономические и технические факторы определения системы местных налогов

2.1.2 Долги муниципалитетов

2.1.2.1 Права муниципалитетов по заимствованию

2.1.2.2 Финансовые и технические проблемы заимствований муниципалитетов

2.1.3 Другие собственные источники финансовых ресурсов муниципалитетов

2.2 Трансферты

2.2.1 Доходы муниципалитетов от федеральных и региональных налогов

2.2.2 Структура доходов и расходов муниципалитетов и их возможности по выходу на финансовые рынки

3. Общие проблемы межбюджетных финансовых отношений

3.1 Общеэкономические и бюджетные реформы

3.2 Вопросы, связанные со вступлением в ЕС

3.3 Ежегодный бюджетный цикл

3.3.1 Вертикальная бюджетная сбалансированность

3.3.2 Муниципальный бюджетный цикл

Список литературы

Введение

В данной работе нет подробного статического и динамического анализа доходов и расходов муниципальных бюджетов в России. Он анализу полномочий и функций муниципалитетов и формированию соответствующей системы доходов. Функции муниципалитетов в работе не идентичны их бюджетным расходным полномочиям. Многие функции местных властей, которые одновременно являются услугами для населения и предприятий оказываются связанными с муниципалитетами коммерческими предприятиями на платной основе. Эти платежи не обязательно попадают в местные бюджеты. Таковыми, например, являются платежи за коммунальные услуги. Тем не менее, общую ответственность за предоставление услуг данного вида берет на себя муниципалитет. Таким образом, в работе применяется идеология "расширенного финансового баланса" и "расширенного бюджета" муниципалитетов. При подготовке работе использован опыт проведения реформ муниципальных финансов в странах Восточной Европы. Проанализирован российский опыт и российское бюджетное законодательство.

1. Функции и сферы ответственности муниципалитетов

Исследование целесообразно начать с определения функций муниципалитетов по предоставлению традиционных видов услуг и их ответственности за общее улучшение условий жизни. Эти определения должны основываться на концепции децентрализации бюджетных и управленческих функций и их эффективного разграничения между различными уровнями власти. В частности, в России необходимо определить оптимальное соотношение между бюджетными полномочиями между федеральным, региональным и местными уровнями.

Строгих правил, позволяющих определить в каждом конкретном случае правильный ответ на вопрос о том, какие расходные полномочия и ответственность за решение социальных проблем следует закрепить за определенным уровнем власти, не существует. Тем не менее, можно выделить общие принципы эффективного разграничения расходных полномочий. Под эффективностью предоставления бюджетных услуг можно понимать как предоставление услуг определенного качества и количества при наименьших издержках, так и предоставление услуг наилучшего качества при фиксированных издержках.

Основным принципом разграничения бюджетных полномочий между уровнями власти принято считать принцип субсидиарности или принцип эффективного дополнения. В соответствии с этим принципом бюджетная система строится снизу вверх и за местным уровнем власти закрепляется максимум функций, с которым он в состоянии справиться самостоятельно. Поскольку муниципальный уровень власти находится ближе к потребителю, можно предположить, что в этом случае услуги населению будут оказываться более эффективно. При этом понятно, что такие виды услуг как национальная оборона и государственное управление просто не могут быть оказаны муниципалитетами. Межгородские транспорт и связь также относятся к услугам не местного, а регионального и государственного уровней.

Выделение бюджетных полномочий на основе только принципа субсидиарности в принципе может негативно сказываться на эффективности предоставления услуг. В ряде случаев более высокий уровень власти может оказывать услуги эффективнее за счет экономии масштаба.

Другим важным принципом, который необходимо здесь упомянуть является принцип социальной справедливости. Его можно понимать как в самом широком, так и в достаточно узком смысле. Последовательное применение этого принципа может привести к уравнительной системе в экономике с крайне негативными последствиями для общей экономической эффективности и темпов экономического развития. Умеренное следование этому принципу предполагает, что всем жителям страны предоставляются некоторые "базовые" виды услуг. Однако в этом случае муниципалитеты могут оказаться в неравных условиях из-за различного процентного соотношения людей нуждающихся в социальной поддержке. Для выравнивания ситуации необходимо государственное вмешательство.

Упомянутая выше концепция бюджетной децентрализации может быть поддержана аргументами, связанными с экономической эффективностью. Децентрализация приводит к тому, что местное правительство становится ближе к населению и получает возможность принимать более самостоятельные решения, как по формированию налоговой базы, так и по формированию набора предоставляемых услуг. В принципе это ведет к росту благосостояния населения по трем причинам:

-                   Если люди получают в большей степени то, что они хотят, касается ли это более низких налогов или более широкого выбора услуг, их благосостояние увеличивается.

-                   У людей возникает больше побудительных мотивов платить налоги если взамен они получают те услуги, которые хотят. Поэтому децентрализация ведет к увеличению собираемости налогов и платежей за оказанные услуги по сравнению с более централизованной системой.

-                   Местные власти вынуждены оказывать услуги на более высоком уровне. Поскольку население муниципалитетов понимает, что платит за услуги своими налогами и платежами, оно может не переизбрать администрацию, которая исполняет свой долг ненадлежащим образом.

Приведенные аргументы за увеличение децентрализации сформулированы на основе бюджетной практики развитых стран. В странах с переходной экономикой, как правило, можно найти много аргументов против децентрализации. Приведем и их:

-                   Если налоговые доходы муниципалитетов формируются в основном за счет расщепленных долей федеральных и региональных налогов и трансфертов от вышестоящих уровней власти, то эти уровни власти и определяют размер муниципального бюджета (такая ситуация характерна для развивающихся стран). В этом случае нет смысла предоставлять муниципалитетам и большие расходные полномочия.

-                   Местные власти должны иметь определенную свободу выбора в распределении их финансовых ресурсов. В переходных экономиках это не всегда так. Во многих случаях (например, при установлении заработной платы работникам бюджетных организаций) муниципалитеты должны следовать государственным стандартам.

-                   Местные власти должны иметь возможность собирать местные налоги надлежащим образом. Часто организовать сбор местных налогов труднее, чем региональных и федеральных. Это относится, например к налогу на имущество. Важно и то, что местные администрации находятся близко к налогоплательщикам и им политически трудно "ужесточать" практику сбора налогов.

1.1 Терминология

После выделения общих принципов, в соответствии с которыми должно формироваться разграничение полномочий между властными структурами различных уровней целесообразно обсудить некоторые термины которые используются в настоящей работе. Мы уже употребляли термин децентрализация. В широком смысле этот термин означает все формы разделения и делегирования ответственности между властными структурами разных уровней, включая национальное правительство, региональные органы власти и органы местного самоуправления. В более узком смысле под децентрализацией понимается делегирование на местный уровень лишь определенных функций. Функции присущие национальному (федеральному) уровню при таком подходе никому не делегируются. Мы будем использовать термин децентрализация в узком смысле.

Делегирование полномочий. С этим термином может быть связано много недоразумений. Его очень часто путают с термином децентрализация. В частности, для России такое смешение терминов является обычным. В собственном смысле слова делегирование полномочий означает делегирование некоторых функций, но не ответственности за их исполнение. Например, функция по осуществлению определенных социальных выплат может быть передана с государственного уровня на местный уровень, но ответственность за эти выплаты продолжает нести государство. В работе под делегированием полномочий будет пониматься именно передача некоторых функций.

Услуги, которые муниципалитеты обязаны предоставлять в соответствии с национальным (федеральным) законодательством. Под этим термином (понятием) подразумевается практика некоторых стран Центральной и Восточной Европы (России в том числе) в соответствии, с которой местные органы власти обязаны ежегодно включать в расходную часть своих бюджетов финансирование услуг определенного вида. Такую ситуацию нельзя описывать термином "децентрализация", поскольку последний предполагает определенную самостоятельность местных администраций в принятии решений о структуре расходов.

Очень часто об этом термине говорят в ситуации, когда национальное правительство возлагает ответственность за оказание определенного вида услуг на региональные или местные органы власти, но не предоставляет финансирования (вообще или в полном объеме) для покрытия издержек. Типичными для Восточной Европы являются случаи, когда национальное правительство законодательно устанавливает субсидии на потребление воды и услуг транспорта. Правительство отдает распоряжение муниципалитетам выплачивать эти субсидии из их бюджетов, но при этом не предоставляет средств для покрытия издержек. Для России такая ситуация широко распространена прежде всего в сфере социальных выплат. В дальнейшем для ее отражения мы будем использовать термин необеспеченные мандаты.

Определение функций (расходных полномочий) муниципалитетов.

Функции и расходные полномочия, возложенные на местный уровень власти сильно варьируются по странам Восточной Европы. Нет единой модели разделения полномочий между властными структурами и в странах Западной Европы и в других регионах мира. Для стран Восточной Европы это можно проиллюстрировать на примере важнейшей услуги – образования. В России на местный уровень власти возложена полная ответственность за выплату зарплаты учителям и другому персоналу в начальных и средних школах, за содержание и ремонт школ. Новое строительство школ осуществляется в значительной степени за счет средств местных бюджетов. В Румынии местные власти не несут никаких расходов по образованию. В Польше местные власти несут затраты только на дошкольное образование. В Чехии затраты на начальное и среднее образование разделены между местным и государственным уровнями власти. В Болгарии и Венгрии ситуация в целом похожа на Российскую. В Латвии и Литве местные власти несут затраты связанные с начальным и средним образованием за исключением заработных плат учителей.

От различного подхода к определению функций муниципалитетов зависит и их доля в расходах консолидированных бюджетов стран. Сравнительные данные по доле местных бюджетов в консолидированном бюджете для ряда европейских стран приведены в Таблице 1

Таблица 1.

Источник: IMF, Government Finance Statistics, 1997. Госкомстат РФ, ежегодный доклад, 2000 г.

Из Таблицы 1 видно, что доля муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете европейских стран варьирует весьма сильно. Их доля в России сравнительно высока, хотя и имеет явную тенденцию к снижению. Сравнительно велики и расходные полномочия муниципалитетов в России. Формально это соответствует декларированным выше принципам децентрализации полномочий. Фактически структура местных расходов в России в основном определяется решениями Федерального Правительства.

Если подходить к определению функций муниципалитетов концептуально, нужно, прежде всего, попытаться выработать критерии для их закрепления за муниципалитетами.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7