1.1.1 Критерии для определения функций (расходных полномочий) муниципалитетов

По вопросам разделения функций и ответственности за оказание услуг между различными уровнями власти, также как по вопросам децентрализации, имеется обширная литература, однако в ней нет простых и однозначных ответов. Тем не менее, можно выделить некоторые критерии, по которым функции следует относить к местному уровню, если считать развитие процессов децентрализации за благо. Отметим, что в принципе, система критериев может выглядеть по-разному в разных странах из-за разного содержания услуг называемых одними и теми же терминами. Кроме того, система критериев может изменяться во времени в связи с политическими изменениями и экономическим развитием в странах.

1.1.1.1 Экономические критерии определения функций муниципалитетов

В качестве первого критерия, который широко представлен в экономической литературе может выступать вид предоставляемой услуги. В экономической теории принято считать, что публичный сектор (различные уровни власти) производит определенные продукты. Это, так называемые публичные или квазипубличные продукты, а, по сути, различные виды услуг. Сюда относятся и благоустройство, здравоохранение и образование. К другим продуктам публичной власти относятся функции перераспределения. Программы социальной поддержки населения относятся к этому классу продуктов. Не ко всем функциям или продуктам публичного сектора можно одинаково подходить с точки зрения целесообразности из децентрализации. Здесь мы вновь возвращаемся к изложенному выше принципу субсидиарности под несколько иным углом зрения. В соответствии с этим принципом наилучшие результаты достигаются тогда, когда функции возлагаются на наиболее низкий уровень власти, способный ее выполнить. Это правило вовсе не является абсолютным. Важное значение имеют другие критерии. Отметим, что пере распределительные функции обычно рассматриваются как функции национального правительства, хотя и на этот счет могут быть разные мнения.

Второй критерий связан с территорией, на которой предоставляется услуга. Если услуга предоставляется в основном на территории муниципалитета, это является веским аргументом для ее децентрализации и передаче соответствующих функций на местный уровень. Если границы предоставления услуги существенного превышают границы муниципалитета, ее следует передать региональным властям или центральному правительству. Хорошим примером, иллюстрирующим приведенные рассуждения может быть очистка воды. Если жители одного муниципалитета расположенного выше по течению реки считают возможным сбрасывать в реку мусор и не считают это серьезной проблемой, то проблемы могут возникнуть у муниципалитета расположенного ниже по течению. В этом случае функцию очистки воды целесообразно передать, по меньшей мере, на региональный уровень. Третий критерий связан с финансовой оценкой предоставления услуги. Если стоимость предоставления услуги сильно зависит от масштаба, это является серьезным аргументом для передачи ее на более высокий уровень власти.

1.1.1.2 Неэкономические критерии определения функций муниципалитетов

Помимо экономических есть и другие критерии определения расходных полномочий муниципалитетов. Эти критерии могут быть менее объективны, но, тем не менее, очень важны.

Культурные ценности могут оказывать существенное влияние на распределение функций между различными уровнями власти. Например, в странах, где большое значение придается равному для всех доступу к определенным видам услуг, таким как образование, может быть меньшая заинтересованность в децентрализации этих услуг. В других странах, большее значение может придаваться возможностям осуществлять местный выбор и контроль.

Размер страны и различия в уровне развития муниципалитетов также должны приниматься во внимание. Определение функций муниципалитетов в большой стране с рассредоточенным населением будет отличаться от решения этих вопросов в небольшой стране с компактным населением.

1.1.2 Законодательное определение расходных полномочий муниципалитетов

Законодательное определение расходных полномочий муниципалитетов определяет степень, в которой эти полномочия являются явными, понятными и стабильными. Первый вопрос в этой области — определены ли вообще функции муниципалитетов в законодательстве. Важно также отражены ли в законодательстве природа и границы ответственности муниципалитетов. Степень прозрачности законодательства зависит от того, насколько местные нормативные акты соответствуют законам верхнего уровня, касающимся отдельных услуг и отраслей. Важное значение имеет степень недвусмысленности формулировок в законодательстве. Безусловно, большое значение имеет также стабильность законодательства. Важным является ответ на вопрос — обязательным ли является консультирование с местными властями при изменении законодательства касающегося распределения расходных полномочий.

Как правило, в странах с переходной экономикой законодательство, регламентирующее функции (расходные полномочия) муниципалитетов прописаны недостаточно четко. Это подтверждают многочисленные страновые исследования. Например, исследование, проводившееся в 2000 году а Албании выявило, что сферы ответственности местных властей четко не определены. Недавнее исследование OECD обнаружило существование проблем с законодательством в этой области в Венгрии и Латвии, в то время как аналогичные исследования в Дании таких проблем не выявили. Российское законодательство, определяющее расходные полномочия муниципалитетов находится в стадии становления.

Окно 1.

Принципы распределения расходных полномочий между уровнями власти в Боснии и Герцеговине.

В Боснии и Герцеговине применяется четыре критерия для распределения функций между Центральным правительством, кантонами (их можно рассматривать как аналог российских регионов) и муниципалитетами. К этим критериям относятся:

-                     оценка возможностей экономии масштаба;

-                     наличие межрегиональных воздействий определенной функции;

-                     вариации в предпочтениях;

-                     стремление выровнять положение в регионах и муниципалитетах с помощью субсидий;

Распределение функций между уровнями власти определяется на основе одновременного принятия во внимание всех четырех критериев, оно отражено в Таблице 2. Федеральные власти Боснии и Герцеговины несут ответственность в основном за функции, которые осуществляются по всей территории страны. Конституция Федерации закрепляет за федеративным уровнем функции обороны, федеральной полиции, судебные и таможенные функции. Фактически федеральный уровень берет на себя еще и функции университетского образования, некоторых видов медицинской помощи, межрегиональных перевозок, контроля за состоянием окружающей среды и, частично, социального обеспечения. Кантоны и муниципалитеты несут ответственность за большую часть услуг здравоохранения, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, борьбу с пожарами. В консолидированном бюджете страны наибольшая доля приходится все же на федеральные расходы.

В Конституции страны записано, что муниципалитеты, в которых проживают преимущественно представители национальных меньшинств, имеют право на самостоятельное исполнение многих функций. При этом проблема заключается в необходимости наделить эти муниципалитеты самостоятельными источниками доходов для исполнения этих функций. В Боснии и Герцеговине эти проблемы решаются с некоторыми трениями между кантонами и муниципалитетами.

Таблица 2. Распределение функций между уровнями власти в Боснии и Герцеговине.

Источник: Фискальный федерализм в Боснии и Герцеговине. W.Fox and C.Wallich

1.2 Природа функций муниципалитетов и границы ответственности

В этом разделе этой работы будет обсужден ряд вопросов которые касаются пределов ответственности за исполнение определенных функций, которые признавались бы муниципалитетами. Например, муниципалитеты могут быть более осторожны при определении границ их ответственности при оказании инфраструктурных услуг, чем при оказании социальных услуг.

1.2.1 Ответственность за выполнение функций по оказанию услуг

Существует несколько факторов, которые определяют степень автономии местных властей при принятии ими решений по оказанию услуг.

Первым из этих факторов является право муниципалитетов самостоятельно определять, оказывать услугу или нет. Важно кто принимает решения о том, нужен ли определенный вид услуг или нет. С другой стороны, важно могут ли муниципалитеты самостоятельно вводить у себя новые виды услуг, возможно, взамен некоторых существующих. Понятие "обязательные услуги", которое осуждалось выше, представляет собой негативный ответ на вопрос о свободе выбора муниципалитетов.

Вторым фактором является право определять политику по оказанию услуг и стандарты. Возможны совершенно различны системы принятия решений по количеству, качеству и системам финансирования различных видов услуг. Зададимся вопросом — если муниципалитеты являются ответственными за оказание услуг по отоплению жилья и за муниципальный транспорт, могут ли они улучшать качество отопления и экономить на транспорте? Одним из вариантов ответа может быть тот, что муниципалитеты могут ухудшать качество транспортных услуг в пределах национальных стандартов. Например, в Польше Министерство финансов определяет минимальные финансовые образовательные стандарты и обеспечивает финансирование школ в этих пределах.

Системы национальных стандартов определяющих качество услуг оказываемых муниципалитетами в европейских странах (да и во всем мире) сильно отличаются. Например, для систем водоочистки могут быть предусмотрены стандарты, включающие технические спецификации по водоочистным сооружениям (затратные стандарты) и стандарты качества воды (стандарты, ориентированные на результат).

Третьим фактором можно считать право организовывать тем или иным способом предоставление услуги. Центральным вопросом здесь является право муниципалитетов решать будут ли они предоставлять услуги самостоятельно или через другие организации (это могут быть, например, специально созданные акционерные общества)

Муниципалитеты могут предоставлять услуги в кооперации друг с другом. Такая кооперация особенно уместна в случаях когда муниципалитеты несут полную ответственность за предоставление услуги (например, услуги по начальному образованию). Многие муниципалитеты являются слишком маленькими и заинтересованы в кооперации в сфере образования.

Европейские страны имеют богатый опыт муниципальной кооперации. Например, в Эстонии нет регионального уровня управления, и кооперация муниципалитетов облегчает им общение с центральными властями и одновременно позволяет координировать собственные усилия. Многие маленькие муниципалитеты покупают услуги у более крупных муниципалитетов. Муниципалитеты в Эстонии имеют конституционное право создавать ассоциации и совместные организации.

Кооперация муниципалитетов в Эстонии через создание совместных некоммерческих организаций позволяет им эффективно оказывать услуги в области здравоохранения, образования, утилизации отходов, проводить совместно культурные мероприятия.

В Эстонии есть три национальных ассоциации муниципалитетов:

-                   Ассоциация эстонских городов (основана в 1920 году);

-                   Ассоциация эстонских сельских муниципалитетов (основана в 1921 году);

-                   Союз эстонских муниципальных ассоциаций (основан в 1923 году).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7