В большинстве развитых стран и стран Восточной Европы государство накладывает различные ограничения на муниципальные права заимствования. Рекомендации ОECD предписывают национальным министерствам финансов регистрировать муниципальные выпуски ценных бумаг и вводить определенные правила и ограничения на их выпуск. Желательным считается требование, чтобы местные власти создавали системы гарантийного покрытия своих ценных бумаг. Недопустимой считается практика гарантирования Центральным правительством муниципальных займов.

В России законодательство по муниципальным заимствованиям находится в стадии становления. В соответствии с Бюджетным кодексом муниципалитеты имеют право делать внутренние заимствования для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов на погашение муниципальных долговых обязательств. Таким образом, муниципалитеты могут занимать средства на любые цели, необязательно на цели капитального строительства.

В муниципалитетах правами заимствования в законодательных рамках обладает исполнительная власть, согласовывать решения с представительной властью не нужно.

Право внешних заимствований для муниципалитетов в Бюджетном кодексе не предусмотрено.

Муниципалитеты могут выпускать облигации для размещения на внутреннем рынке с обязательной регистрацией их в Минфине РФ. Никаких правил по страхованию муниципальных займов Минфин РФ муниципалитетам не вменяет.

В соответствии с Бюджетным кодексом, размер дефицита местного бюджета не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Расходы на обслуживание муниципального долга в текущем финансовом году не должны превышать 15% объема расходов муниципального бюджета.

Муниципальные заимствования в России в настоящее время затруднены из-за неразвитости финансовых рынков и отсутствия доверия у кредиторов к муниципалитетам как к заемщикам. После финансового кризиса 1998 года муниципалитетам сложно (за редкими исключениями) взять банковский кредит и выйти на рынок ценных бумаг. В портфелях многих российских банков и инвестиционных компаний еще хранятся обязательства муниципалитетов возникшие до кризиса и ценные бумаги муниципалитетов. Поэтому, в настоящее время выход муниципалитетов на финансовые рынки возможен только в случае предоставления ими прозрачного для инвесторов финансового плана. С этим в России всегда были проблемы.

2.1.2.2 Финансовые и технические проблемы заимствований муниципалитетов

Кредитоспособность муниципалитетов. Ряд факторов определяют финансовую способность муниципалитетов брать кредиты. Ключевым здесь является вопрос, может ли муниципалитет создавать устойчивое превышение доходов над расходами и есть ли ограничения на использование этого избытка. В странах с серьезной инфляцией важным является анализ способности муниципалитетов соответствующим образом увеличивать стоимость муниципальных услуг. Необходимо также оценить возможности использования других видов обеспечения при кредитовании, а не только текущих доходов муниципалитетов, например муниципальное имущество.

Например, в Румынии до законодательных реформ 1998 года ряд факторов ограничивал кредитоспособность муниципалитетов. К этим факторам относилась недостаточная ясность в вопросах муниципальной собственности и неспособность местных властей переносить избыток финансовых ресурсов с одного года на другой.

Для кредитора муниципалитета важно знать, что произойдет в случае неспособности последнего отвечать по обязательствам. В США и в ряде других развитых стран существует законодательство о банкротствах муниципалитетов. В Венгрии в 1995 году три небольших муниципалитета приняли совместное положение о банкротстве. В России законодательство по муниципальным банкротствам только создается.

В России большинство муниципалитетов имеют весьма низкую кредитоспособность. В то же время, ряд муниципалитетов способен брать банковские кредиты, а многие банки имеют избыточную ликвидность. В этой связи важной представляется деятельность рейтинговых агентств по оценке кредитоспособности муниципалитетов, которые помогали бы кредиторам и заемщикам находить друг друга.

Многие проекты инвестиций в основные фонды муниципалитетов связаны с местными предприятиями, работающими полностью или частично на коммерческой основе. Финансовые схемы возврата средств в этих случаях основаны на платежах населения за услуги и не связаны с местными бюджетами. Но и в этих случаях кредитные риски высоки. В ряде стран муниципалитеты пользуются различными формами государственной поддержки при заимствованиях. В Польше, если заемщиками являются "ассоциации соседей", Центральное правительство выплачивает 70% от процентных платежей по займам.

2.1.3 Другие собственные источники финансовых ресурсов муниципалитетов

Доходы от муниципальной собственности. Сюда относятся доходы сдачи собственности, рентные доходы, доходы от лизинга и, наконец, от продажи имущества. Законодательство в этой сфере по странам может существенно различаться. В Румынии местные власти могут продавать свое имущество, но обязаны инвестировать эти средства.

Финансовые доходы. Муниципалитеты могут иметь право кредитовать физических или юридических лиц и размещать бюджетные средства в банках под проценты. В России получение средств виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях предусмотрено Бюджетным кодексом. Коммерческое кредитование за счет средств бюджета также предусмотрено. Доходы от коммерческой деятельности. Муниципалитеты могут быть владельцами унитарных предприятий или входить в уставный капитал коммерческих предприятий и получать причитающуюся им часть прибыли. В России такая форма доходов муниципалитетов предусмотрена Бюджетным кодексом.

Подарки и гранты. Муниципалитеты могут иметь доходы от грантов, предоставленных общественными или коммерческими организациями, в том числе иностранными. В России и в странах Восточной Европы такие виды доходов предусмотрены законодательством.

2.2 Трансферты

Все страны Восточной Европы применяют практику предоставления трансфертов от Центрального и регионального правительств местным правительствам. В обозримом будущем эта практика будет продолжаться.

Межбюджетные трансферты (здесь имеются ввиду безвозмездные перечисления) могут рассматриваться в двух измерениях. Во-первых, можно говорить о ежегодно выделяемом общем объеме национального или федерального бюджета выделяемого на трансферты (вертикальная бюджетная сбалансированность) и во вторых – о распределении этого объема между нижестоящими бюджетами (горизонтальная бюджетная сбалансированность).

В международной практике существует три основных подхода к определению общей величины трансферта в вышестоящем бюджете: определение доли в национальном бюджете, решения ad hoc (например, эта доля ежегодно определяется парламентом) и на принципах возмещения одобренных расходов.

Когда общая величина трансферта определена, возникает проблема его деления. Тут возможны четыре общие подхода: возврат части дохода территориям, где они были получены (по принципу источника), по формуле, по принципу ad hoc (от случая к случаю) и по принципу возмещения расходов. (Источник: Roy Bahl. Implementation rules for fiscal decentralization. W.B. 1999)

Двухмерная система классификации межбюджетных трансфертов приводит к 12 возможным типам трансфертов. Опишем некоторые из них.

-                   Тип А. Общая величина трансферта определяется как доля в национальном (региональном) бюджете и при ее распределении используется принцип источника. Тогда трансферт равен части налогов собранных на его территории. Этот подход применяется во многих развитых странах и в большинстве стран с транзитной экономикой.

-                   Тип Б. Общая величина трансферта определяется как доля в национальном бюджете, но при ее распределении используются специальные формулы. Например, на Филиппинах 40% национального бюджета распределяется между территориями на базе их населения и занимаемой площади.

-                   Тип В. Определение величины трансферта такое же, как в предыдущих случаях, но распределения происходит по принципу одобренных затрат (например зарплат учителей, проектов строительства бюджетных учреждений).

Ситуации другого типа возникают при принятии решений ad hoc. Если этот способ применяется и при вертикальном и при горизонтальном бюджетном балансировании, то это ситуация полного государственного произвола. Если общая величина трансфертов определяется произвольно, но при ее распределении применяются некоторые правила, например, правило соответствия величине налогов, собранных на определенной территории – это более упорядоченная ситуация.

Некоторые методы достижения вертикальной и горизонтальной бюджетной сбалансированности вообще не совместимы. Например, если общая величина трансферта определяется на основе одобренных затрат, ее нелогично распределять ни в соответствии с собранными на территории налогами, ни по формулам, ни произвольно. Единственный допустимый в этом случае способ – это распределение по принципу возмещения расходов. Здесь речь идет о выделении обусловленного трансферта, который муниципалитет должен потратить определенным образом, например, выплатить зарплату учителям или пособия определенным группам населения.

Приведенные примеры трансфертов можно оценивать как более или менее соответствующие принципам децентрализации бюджетной системы. Наиболее "централизованный случай" - применение для вертикальной и горизонтальной бюджетной сбалансированности способа ad hoc. Тип А и Тип Б трансфертов похожи, но приведут к разным экономическим последствиям. Применение трансфертов тапа А приведет к большому экономическому неравенству территорий и муниципалитетов — они получат трансферты в прямой пропорции от их экономического потенциала. Тип Б позволит распределить богатство более равномерно. Часто забывают, что применение тех или иных систем распределения трансфертов должно соответствовать общим целям бюджетной политики.

Оценим российскую ситуацию. Общая величина федеральных трансфертов в настоящее время определяется по принципу ad hoc. Распределяются эти трансферты территориям по формуле.

Общая величина трансфертов выделяемых территориальными властями муниципалитетам определяется методом ad hoc и этим же методом распределяется между муниципалитетами. Считать эту ситуацию централизованной все же нельзя, она скорее хаотическая.

В странах Западной и Восточной Европы существует практика предоставления как не обусловленных, так и обусловленных трансфертов (как и в России). Не которые становые данные, иллюстрирующие соотношение между безусловными и целевыми трансфертами приведены в Таблице 4 в процентах от их общего объема.

Таблица 4.

Как видно из приведенных данных, выделение трансфертов в соответствии с принципом возмещения расходов весьма распространено.

Во Франции в начале 80-х взамен многочисленных видов трансфертов муниципалитетам был введен "генеральный трансферт" составляющих большую часть трансфертных перечислений и предназначенный специально для выполнения муниципалитетами государственных мандатов.

Окно 3.

Распределение трансфертов в Великобритании.

В Великобритании действует система выделения грантов (безвозмездных перечислений) муниципалитетам. Эта система основана на оценке Центральным правительством потребности муниципалитетов в финансовых ресурсах, необходимых для выполнения ими своих функций при вычете из этой потребности доходов местных властей от местных налогов и долей от национальных доходов.

Для каждого муниципалитета рассчитываются Стандартные расходные потребности (Standard Spending Assessment). Для этого расчета используются специальные формулы с большим количеством переменных, характеризующих объективные параметры, влияющие на величину расходов определенного вида в муниципалитете. Выбранные параметры взвешиваются на основе экспертно подобранных весов (веса могут определяться на основе регрессионного анализа). При использовании формульного подхода к определению величины грантов, некоторые параметры все же уточняются путем консультаций с муниципалитетами.

Общая величина грантов определяется Центральным правительством на основе макроэкономических соображений. При этом учитываются средства выделенные на эти цели в предыдущие годы, инфляция, изменения в государственной социальной политике, экономические задачи, которые муниципалитеты должны решить по мнению Центрального правительства (можно сказать, что применяется подход ad hoc).

После определения общей величины национального бюджета выделяемой на гранты, она делится по функциональному признаку. Например, в 1995 году деление производилось следующим образом: образование – 40,1%; социальные услуги – 15%; полиция – 13,6%; дороги – 4,1%; обслуживание долга – 4,5%; противопожарная охрана – 2,7%; все остальное, включая административные расходы, культуру, уборку мусора и пр. – 20%;

Далее для каждой выделенной части делались специальные расчеты.

Например, по образованию сначала было произведено деление расходов внутри группы. При этом на начальное образование было выделено 40,2% расходов, на среднее образование – 42,8%, на старшие классы средней школы – 6,2%, на дошкольное образование 5,6 процентов на особо одаренных детей – 5,2%. После такого деления каждый муниципалитет получает грант на конкретный вид образования. Величина этих специализированных грантов зависит от некоторых объективных параметров взвешенных на основе специальных весов.

Для определения величины муниципального гранта на среднее образование в 1995 году применялись следующие параметры и веса:

-                   Численность детей от 10 до 16 лет – 76,5%;

-                   Дополнительные затраты связанные с количеством детей у одиноких родителей, в семьях получающих материальную помощь и в иностранных семьях – 16,1%;

-                   Плотность населения – 1,3%;

-                   Количество детей, которым полагается бесплатное питание в школе – 2,0%;

-                   Поправка на стоимость жизни (дополнительные средства получают муниципалитеты с более высокой стоимостью рабочей силы, такие как Лондон, южная и Восточная Англия.).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7