В 1974 г. на парламентских выборах в
Великобритании победили лейбористы, которые потребовали от Сообщества
пересмотреть финансовые условия членства страны в ЕЭС и разработать
корректирующий механизм, который ликвидировал бы несоответствие между вкладом
страны в единый бюджет и средствами, получаемыми из него. Первый механизм, направленный
на исправление бюджетного дисбаланса в отношении Великобритании, был одобрен в
марте 1975 г. в Дублине. Этот механизм, называемый также методом динамического
торможения, должен был препятствовать тому, чтобы доля, отчисляемая
Великобританией в общий бюджет Сообщества, слишком росла. Отчисления страны
ограничивались при совпадении трех условий: объем ВВП на душу населения ниже,
чем 85 % среднего по Сообществу; темпы экономического роста менее чем 120 %
средних темпов по Сообществу; доля выплат собственных ресурсов на 10 %
превышает долю выплат от ВНП. Однако эти три параметра никогда не совпадали и
поэтому механизм динамического торможения так никогда и не применялся в
отношении какой-либо страны Сообщества. Проблема бюджетного дисбаланса для Великобритании
продолжала оставаться серьезной. К 1980 г. Великобритания и Германия являлись
крупнейшими донорами единого бюджета (а следовательно, и фонда ФЕОГА)– на них
приходилось 20,7 % и 29,3 % поступлений соответственно. В 1980 г. расхождения
между взносами и поступлениями из единого бюджета по аграрному сектору
составили: для Бельгии +3,4%, Дании +2,8%, Италии +5,5%, Ирландии +3,6%,
Люксембурга +2,1%, Голландии +2,6%, Франции +0,3%. Для Германии -8,1%,
Великобритании -12,2%[16].
Лишь после угрозы Великобритании выйти из состава Сообщества, которое было
сделано М. Тэтчер, страны-участницы подписали временное соглашение о компенсации
Великобритании части ее взносов (примерно 2/3) в виде
выплат наличными и частично в виде выдачи дополнительных субсидий из единого бюджета
на финансирование ряда региональных программ. При этом страны утверждали, что
требования Великобритании о компенсации неправомочны, поскольку при системе
собственных ресурсов нельзя рассматривать отчисления от таможенных пошлин и
компенсационных сборов как взносы из государственного бюджета в единый бюджет
Сообщества. Правительство Великобритании считало, что поскольку страна занимает
второе место после Германии по взносам в бюджет, как по общему объему
отчислений, так и по объему традиционных собственных ресурсов, то стране должны
быть прямо возмещены ее затраты, если она не может получить эти средства по
линии общих политик Сообщества. За 1980-1982 гг. Великобритании удалось получить
около 3 млрд. евро. Пытаясь ускорить введение постоянного механизма
компенсации, страна неоднократно прибегала к блокированию ряда решений
Сообщества. Так, в июне 1982 г. она отказалась проголосовать за установление
новых гарантированных цен на сельскохозяйственную продукцию, что ускорило
решение Совета о возврате ей переплаты в 750 млн. евро в 1983 г. После
длительных переговоров были, наконец, приняты постоянные принципы компенсации и
утверждена финансовая схема выплат. Механизм был одобрен на заседании Совета в
Фонтенбло в июне 1984 г. и вступил в действие с 7 мая 1985 г. По этому решению
сумма отчислений от НДС, которые Великобритания должна была перечислить в 1985
г., была снижена на 1 млрд. экю. Также были разработаны правила подсчета
возврата сумм, которые были «переплачены» страной в единый бюджет. Вклад Великобритании
в единый бюджет Сообщества был снижен до суммы, составляющей 66 % от объема
бюджетного дисбаланса в отношении этой страны. Объем дисбаланса подсчитывался
по следующей формуле: (VATUK – EUK) x E, где VATUK – доля
Великобритании в общем объеме поступлений от НДС в единый бюджет, EUK – доля
страны в общем объеме бюджетных расходов, Е – объем расходов единого бюджета в
отношении стран-членов. Компенсация должна была происходить за счет других
государств-членов, которые выплачивали эту сумму пропорционально своим долям в
отчислениях от НДС в бюджет. Исключение было сделано для Германии – ее доля в
финансировании дисбаланса была снижена на одну треть, поскольку эта страна
занимает первое место по взносам в бюджет как по общему объему, так и по
отчислениям от НДС. До введения в действие корректирующего механизма
в 1985 г. размеры бюджетного дисбаланса в отношении Великобритании в среднем
составляли около 0,5 % ВНП страны в год, после введения механизма он сократился
до 0,1–0,2 % от ВНП в год[17].
На появление диспропорций между выплатами в бюджет Сообщества и средствами,
получаемыми из него, влияли различные факторы, однако основными по-прежнему
оставались две причины – высокие отчисления Великобритании от НДС и ВНП в
бюджет и небольшой объем средств, получаемых из бюджета по линии финансирования
ЕСХП.
Бюджетные реформы 1988 г. и 1992 г. значительно изменили систему
собственных ресурсов Сообщества, введя новый источник поступлений, который
рассчитывался по ВНП и снизил объем поступлений от НДС в единый бюджет за счет
введения ограничения, по которому налоговая база НДС, с которой производятся
отчисления в единый бюджет, не может превышать 55% ВНП каждой страны. Эти
изменения были направлены на снижение причин, создающих бюджетные диспропорции
в отношении Великобритании, поэтому потребовались изменения в компенсационном
механизме. Были введены дополнительные правила подсчета объемов компенсации:
а) объем возмещения подсчитывается
так, как если бы бюджет продолжал полностью финансироваться за счет отчислений
от НДС;
б) полученный результат уменьшается
на сумму, которую Великобритания «сэкономила» при отчислениях от НДС после
введения в 1988 г. ограничений на налоговую базу;
в) финансирование компенсации
происходит за счет других стран-членов пропорционально их долям в ВНП
группировки. Для Германии продолжает действовать снижение доли на одну треть.
Действие механизма возврата средств
Великобритании привело к тому, что после коррекции дисбаланс составляет 0,2 %
от ВНП страны. В 1998 г. объем дисбаланса до применения корректирующего
механизма составлял 6,9 млрд. евро (0,56 % от ВНП Великобритании) и стране
было возвращено 3,7 млрд. евро и таким образом окончательный объем дисбаланса
составил 3,2 млрд. евро или 0,26 % от ВНП страны[18].
Сегодня проблема бюджетного дисбаланса
приобретает новое значение. Во-первых, значительно изменилось структура
расходов единого бюджета ЕС. Доля секции «гарантий» ФЕОГА в едином бюджете
значительно снизилась и все большее значение приобретают расходы на проведение
структурных операций. Кроме того, принятие нового корректирующего механизма
необходимо и в связи с предстоящим расширением ЕС. После
присоединения новых стран, те средства, которые сегодня идут по линии внешней
помощи и потому не учитываются при подсчете компенсации, будут приниматься во
внимание для определения сумм, которые должны быть возращены Великобритании.
Во-вторых, дисбаланс существует не только у Великобритании. В 1984 г. когда был
утвержден действующий сегодня корректирующий механизм, дисбаланс в отношении
Великобритании действительно был самым большим, но в последние годы дисбаланс в
отношении четырех других стран (Германии Нидерландов, Австрии и Швеции) достиг
значительных размеров. В 1995-1997 гг. дисбаланс при распределении средств из
единого бюджета для этих стран в среднем составлял 0,6–0,8 % от ВНП каждой
страны[19],
и правительства этих стран уже заявили о своем желании получать возмещение в
рамках действия корректирующего механизма, одобренного в Фонтенбло.
Исполнение бюджета возложено на Комиссию, которая несет ответственность
за «исполнение бюджета в пределах выделенных ассигнований». Кроме того, в
компетенцию Комиссии входит право регулировать денежную наличность в казне
Сообщества в течение года и требовать у стран-участниц досрочного внесения
причитающихся с них сумм для покрытия временных кассовых разрывов. В то же
время Комиссия не имеет права допустить превышения расходов над доходами в
целом по итогу финансового года. Она обязана заранее предупредить Совет о
возможной нехватке финансовых средств, а Совет обязан в этом случае принять
соответствующе решение – либо о сокращении расходов, либо о переложении
дополнительных расходов на страны-участницы. Практическое исполнение бюджета
возложено на чиновников Комиссии, каждый из которых выполняет различные функции
отдельно и независимо от других. Разрешение на выделение средств в рамках,
установленных бюджетом и финансовыми регламентами, делается уполномоченным на
это чиновником. Осуществление платежей возложено на бухгалтера, который несет
как дисциплинарную, так и финансовую ответственность за возможные нарушения при
переводе средств. Внутренний контроль и аудит осуществляет финансовый
контролер, который проверяет правильность выдачи разрешений на перевод средств,
а также полноту поступлений средств в единый бюджет. В случае, если контролер
разрешит произвести расходы, которые не соответствуют бюджетным правилам и
финансовым регламентам, то он также несет дисциплинарную и финансовую ответственность.
В целом, исполнение бюджета проходит в несколько стадий. Прежде чем дать
разрешение на выделение финансовых ресурсов из бюджета, чиновник, выдающий
разрешение, проверяет заявку на получение средств и сопутствующие документы.
Перед тем, как бухгалтер осуществит перевод средств, финансовый контролер
проверяет правильность выдачи разрешения. После этого средства переводятся на
счет страны, подавшей заявку. В течение финансового года Комиссия уведомляет
Парламент, Совет и Палату аудиторов об исполнении бюджета, предоставляя
ежемесячно и ежеквартально отчет о доходах и расходах. По истечении финансового
года Комиссия должна не позднее чем 1 мая следующего года представить документы
о финансовой деятельности, которые включают информацию о доходах бюджета; об
обязательствах прошедшего финансового года с разбивкой расходов на «обязательные»
и «необязательные»; о средствах, неиспользованных в предыдущие годы. В этот же
период Комиссия предоставляет сводный балансовый отчет, содержащий данные обо
всех активах и пассивах ЕС, включая заимствования и выдачу кредитов и анализ
финансового управления средствами группировки.
Контроль за исполнением бюджета возложен на Палату аудиторов. В 1975 г.
было принято решение о создании единой Палаты аудиторов, которая объединила
соответствующие учреждения по контролю, имевшиеся в составе ЕЭС, ЕОУС и
Евратома. На общую Палату аудиторов была возложена ответственность за ревизию
бюджета ЕС и операционного бюджета ЕОУС. Палата осуществляет вневедомственную
ревизию бюджетных счетов. Палата аудиторов состоит из 15 членов, которые
избираются из числа лиц, работающих или работавших в аудиторских учреждениях
своих стран или обладают высокой квалификацией для такой работы, а их
независимость должна быть вне всяких сомнений. Члены Палаты назначаются на
шестилетний срок Советом после консультаций с Парламентом. Из своего состава
они избирают председателя Палаты сроком на три года. Члены Палаты полностью
независимы в исполнении своих обязанностей и выполняя их, они не запрашивают и
не принимают инструкций ни от национальных правительств, ни от каких-либо иных
органов. В соответствие со ст. 201 Римского договора и последующими финансовыми
регламентами Палата обязана проводить ревизию всех счетов Сообщества как по
доходам, так и по расходам. Ревизия доходов основана на сравнении
предполагаемых доходов с фактическими поступлениями финансовых средств в бюджет
ЕС. Ревизия исполнения расходной части заключается в сопоставлении финансовых
обязательств с фактически проведенными расходами. Ревизия счетов доходов и
расходов может иметь место как по окончании финансового года, т.е. после
закрытия счетов, так и на протяжении финансового года. Палата имеет право
проверять счета не только во всех институтах Сообщества, но и счета ЕС в
странах-членах. При этом Палата может привлекать для контроля национальные
контролирующие органы и компетентных служащих национальных государственных
департаментов. Институты ЕС и проверяемые ведомства обязаны предоставить членам
Палаты аудиторов всю информацию, необходимую для ревизии. На основе ревизий
Палата по окончании финансового года обязана представить Совету отчет, который
публикуется в официальном вестнике Сообщества вместе с объяснительными
документами институтов группировки. Отчет Палаты должен быть утвержден Советом,
а затем и Парламентом.
Несмотря
на наличие многочисленного контролирующего аппарата, контроль за бюджетными
средствами порой осуществляется крайне неэффективно. Регулярно публикуются
материалы, как официальные, так и мнения независимых экспертов,
свидетельствующие об этом. Последним громким скандалом стала публикация в 1999
г. отчета независимых экспертов (объемом более 140 страниц), обвинявших Комиссию,
которую возглавлял Жак Сантер, в плохом управлении бюджетными средствами,
коррупции и протекционизме, нарушении правил при реализации программ в области
оказания гуманитарной помощи, туризма, профессионального обучения и других
проектов. После чрезвычайного заседания 16 марта 1999 г. Комиссия ушла в
отставку в полном составе накануне Берлинского саммита, создав при этом
кризисную ситуацию в ЕС. Хотя эксперты и не нашли случаев, когда бы европейские
комиссары были «лично и напрямую» вовлечены в коррупционную деятельность,
однако они выявили дела, связанные с коррупцией и плохим управлением, которые
входят в сферу компетенции либо отдельных комиссаров, либо всей Комиссии.
Одним из главных замечаний независимых экспертов является указание на то, что члены
Комиссии ссылались на незнание того, что делается в подведомственных им
службах, а это «свидетельствует о потере контроля за расходованием бюджетных
средств». «Таким образом, случаи неоспоримых нарушений и коррупции в Комиссии
оставались незамеченными самими комиссарами», говорится в отчете. Такая потеря
контроля, по мнению независимых экспертов, влечет ответственность как отдельно
взятых комиссаров, так и всей Комиссии в целом. Дав свои заключения по каждому
пункту обвинений, эксперты подчеркивают, что Европейская комиссия нуждается в
реформах, которые приведут к демократической и подконтрольной системе
управления исполнительным органом ЕС.
Абсолютно точно установить уровень
злоупотреблений, совершаемых в бюджетной сфере невозможно. Основываясь на
заключении Палаты аудиторов о том, что наибольшая часть злоупотреблений и
мошенничества совершается в таможенной сфере, был организован Комитет по
расследованию, в задачи которого входил анализ транзитного режима Сообщества.
После тщательного анализа ситуации были получены данные о том, что ежегодно
единый бюджет ЕС недополучает по крайней мере 3,5 млрд. евро от таможенных
сборов и акцизов. Отчеты Палаты аудиторов и специального комитета Комиссии по
борьбе с мошенничеством в сфере бюджета показывают, что наибольшее число
злоупотреблений приходится на традиционные собственные ресурсы. Расследования
показали, что наибольший ущерб бюджету ЕС наносят организованные преступные действия,
связанные с нарушением таможенного законодательства Сообщества. При этом
отсутствие единых органов надзора и контроля, также то, что совместные
действия национальных таможенных служб осложняются как языковым барьером, так и
различным уровнем полномочий этих структур в странах-членах, приводит к тому,
что вероятность обнаружения злоупотреблений невысока.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17
|