Существуют две проблемы, которые препятствуют принятию закона о телевидении и радиовещании:

1) статус, обязанности и управление государственным телевидением в России;

2) порядок лицензирования.

На последнем вопросе следует остановиться подробнее. В настоящий период лицензирование телерадиовещания в силу специфики данного вида деятельности выведено из сферы действия базового закона “О лицензировании отдельных видов деятельности”, вступившего в силу 11 февраля 2002 года. Такое решение имеет свои положительные стороны, так как ранее действовавший Федеральный закон “О лицензировании отдельных видов деятельности” распространял общие правила лицензирования на телерадиовещание, что на практике порождало существенные проблемы с легитимностью конкурсного порядка выдачи лицензий на вещание. В то же время держатели лицензий на телерадиовещание в связи с этим лишены целого ряда гарантий стабильности лицензии, которыми обладают лица, получившие лицензии по иным видам деятельности. В целом фрагментарное регулирование вопроса о лицензировании вещания на уровне закона и упор в данном вопросе на подзаконные акты снижает степень защиты вещателей.

Вопросы лицензирования телерадиовещания в настоящее время регулируются:

— статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая устанавливает, что право осуществлять отдельные виды деятельности возможно только на основании наличия специального разрешения (лицензии);

— Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года “О средствах массовой информации” (статьи 30-32);

— Положением о лицензировании телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 07 декабря 1994 года № 1359 (по нормам данного Положения, в частности, осуществляется лицензирование вещания в городах с населением менее 200 тыс. человек) и Положением о проведении конкурса на получение права на наземное эфирное телерадиовещание, а также на разработку и освоение нового радиочастотного канала для целей телерадиовещания, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 июня 1999 года № 698 (применяется при осуществлении лицензирования в столицах субъектов РФ и в городах с населением более 200 тыс. человек).

Согласно действующему законодательству лицензия, которая выдается на срок от 3 до 5 лет, дает право осуществлять распространение продукции средств массовой информации, зарегистрированных в соответствии с законом о СМИ, при условии соблюдения лицензионных требований и условий. Уполномоченным органом в сфере лицензирования телерадиовещания является МПТР России.

При этом в действующем порядке лицензирования существует ряд проблем, которые требуют своего нормативного регулирования:

Не установлен конкретный порядок пролонгации лицензии.

Вещательные организации, получившие лицензии на основании результатов конкурса, в настоящее время лишены возможности изменения своей концепции вещания. Это ставит их в неравные условия с теми вещателями, которые получили лицензии на вещание без проведения конкурса.

На сегодняшний день важнейшие проблемы лицензирования телерадиовещания связаны с деятельностью кабельных и спутниковых вещателей. Организации кабельного и спутникового вещания имеют технологические возможности для одновременного распространения десятков программ на одну и ту же территорию с одновременным оказанием сопутствующих услуг (телефония, Интернет и др.). Однако п. 13 Постановления № 1359 устанавливает, что ни одно юридическое лицо не может получить лицензию на осуществление теле- (и) или радиовещания более чем по 2 каналам вещания на одну и ту же территорию, если зоны обслуживания совпадают полностью или более чем на две трети. Норма, первоначально рассчитанная на предотвращение монополизации в эфирном телевидении, в настоящее время препятствует развитию прогрессивных систем телерадиовещания (кабельного, спутникового, систем MMDS и др.)

Поскольку осуществление телерадиовещания тесно связано с деятельностью по связи, необходимо отметить, что согласно Федеральному закону “О связи” выдача лицензий на деятельность в области связи для целей телерадиовещания должна осуществляться на основе лицензии на вещание без проведения конкурса Министерством связи Российской Федерации. Однако на практике данная норма подчас нарушается.

Таким образом, процедура лицензирования деятельности по осуществлению телевизионного и радиовещания (фактически не изменяющаяся в последние 8 лет) должна претерпеть некоторые изменения с учетом международного опыта и в целях отражения развития рынка и уровня технологий. Однако в целом существующий порядок лицензирования (при внесении определенных корректив, связанных с развитием технического прогресса), который в настоящее время приемлем для большинства участников рынка, мог бы стать отдельным законом. Это обеспечило бы большую стабильность правил лицензирования и предоставило бы гарантии для держателей лицензий, закрепило бы на уровне закона статус, формирование и порядок деятельности федеральной конкурсной комиссии, а также решило иные вопросы, касающиеся специфики лицензирования телерадиовещания.

Сложнее обстоит дело с государственным вещанием. Общественного телевидения в том понимании, которое существует, например, в Германии и некоторых других странах, имеющих систему общественного телевидения, в России в настоящее время не существует. Поэтому обсуждать этот вопрос можно только с теоретической точки зрения, хотя идея эта неоднократно высказывалась сообществом, но государству оказалось гораздо удобнее регулировать вопросы телевидения президентскими указами.

Касаясь требований к содержанию телерадиопередач, следует сказать, что в целом ряде европейских стран существуют определенные стандарты, относящиеся к контенту общественного вещания, исполнение которых обеспечивается общественными или наблюдательными советами.

Из-за отсутствия общественного вещания в России минимальные стандарты вещания, рекомендованные для государственного вещания Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 1993 г. № 377 “О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию”, так и остались декларацией.

Государственная политика в сфере законодательного регулирования общих условий хозяйственной деятельности средств массовой информации 

Экономическое регулирование деятельности средств массовой информации со стороны государства, по крайней мере с 1995 года — момента принятия Федерального закона от 01.12.1995 г. № 191-ФЗ “О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания в Российской Федерации” и Федерального закона от 24.11.1995 г. № 177-ФЗ “Об экономической поддержке районных и городских газет”, строилось на предоставлении средствам массовой информации определенных налоговых и иных привилегий и дотаций.

С 2002 года были отменены льготы по налогу на прибыль. В отношении телерадиовещания были отменены также льготы по налогу на добавленную стоимость, а для печатных средств массовой информации льготы были заменены на пониженную ставку налога на добавленную стоимость в размере 10 %, которая действует по распространению печатной продукции бессрочно, а по редакционно-издательским и рекламным услугам — в течение одного года, то есть до 01 января 2003 года.

Основная проблема этой части государственной политики в данном вопросе заключается в том, что система и в прошлом, и теперь построена таким образом, что она стимулировала и стимулирует ввоз в Россию готовых периодических печатных изданий, а не оборудования и материалов, которые обеспечили бы модернизацию полиграфической базы для производства печатных изданий. Это достигается, во-первых, за счет того, что полиграфические услуги внутри страны облагаются по ставке налога на добавленную стоимость в размере 20%, в то время как при ввозе готовой продукции средств массовой информации уплачивается налог на добавленную стоимость в размере 10%, и во-вторых, за счет того, что на ввоз полиграфического оборудования и материалов, а также сортов бумаги, которые в России не производятся, не предусмотрены никакие льготы.

Что касается системы дотаций, то она в настоящее время построена таким образом, что стимулирует не какие-то общественно значимые проекты, а угодные региональным властям издания, выступая фактически инструментом управления информацией и внерыночным фактором влияния властей (преимущественно региональных) на рынок.

Антимонопольное регулирование и участие иностранцев 

Антимонопольное регулирование в сфере средств массовой информации в настоящее время осуществляется на основе общих норм о конкуренции и ограничении монополистической деятельности. Основная проблема, связанная с применением этого законодательства к средствам массовой информации, заключается в том, что из-за отсутствия значительного количества достоверной информации об индустрии сейчас невозможно правильно сегментировать рынок средств массовой информации, например, для определения доминирующего положения.

В течение продолжительного времени законодатели предпринимают попытки введения отдельных правил, касающихся ограничения концентрации средств массовой информации. Данные законодательные предложения в основном направлены либо на ограничения возможности учреждения средств массовой информации одним лицом или группой взаимосвязанных лиц, либо на ограничение возможности владения акциями (паями) различных организаций, осуществляющих производство и выпуск средств массовой информации, одним лицом или группой взаимосвязанных лиц.

Вопросы ограничения иностранного участия стали предметом бурных политических дебатов летом 2001 года, когда были приняты поправки к Закону РФ “О средствах массовой информации”, предусматривающие ограничения, связанные с иностранными инвестициями в телерадиовещательный бизнес.

Ограничения касаются, во-первых, возможности учреждать средства массовой информации (теле-, видеопрограммы). Этот запрет распространяется на иностранные организации, российские организации с долей иностранного участия 50% и более, и на российских граждан, имеющих двойное гражданство (ранее учреждать средства массовой информации запрещалось только иностранным гражданам и лицам без гражданства, не проживающим постоянно на территории России).

Во-вторых, иностранным лицам, лицам без гражданства и российским юридическим лицам с долей иностранного участия в 50% и более запрещено учреждать и владеть акциями (паями) организаций, осуществляющих телевещание, зона уверенного приема передач которых охватывает половину и более субъектов Российской Федерации или территорию, на которой проживает более половины населения России.

В то же время Федеральный закон от 04 августа 2001 года № 107-ФЗ, которым определены указанные ограничения, фактически имеет обратную силу, распространяясь на отношения по поводу владения, пользования и распоряжения акциями, долями и паями, возникшие до издания закона. Для иностранных инвесторов исполнение требований данного Закона означает принудительную продажу (отчуждение) части их акций, паев и долей, правомерно приобретенных до введения в действие Федерального закона № 107-ФЗ, но не соответствующим пропорциям, определенным в нем. Это следует рассматривать как чрезвычайно опасный прецедент, который увеличивает “политические” риски, связанные с инвестициями и серьезно подрывает стабильность не только рынка электронных СМИ, но и печатного рынка.

2.   Проблемы законодательного регулирования в смежных отраслях

Реклама

 В рамках законодательного регулирования рекламы существует целый ряд проблем, которые требуют своего дополнительного решения.

Существующая в настоящее время общая тенденция к ужесточению запретительных норм в рекламе на практике негативно влияет на развитие рекламного рынка и, как результат, тормозит процесс создания условий для существования экономически независимых средств массовой информации. Одним из ярких примеров последнего времени, характеризующих эту тенденцию, является Федеральный закон от 14 декабря 2001 г. № 162-ФЗ, который внес изменения в Федеральный закон “О рекламе”, касающиеся запрета не только прерывания, но и совмещения с рекламой определенных типов передач и учета времени “бегущей строки” в общем рекламном времени, наносящие существенный удар по экономике региональных телекомпаний.

Законодательство о рекламе в настоящее время состоит из целого ряда актов, которые подчас совершенно не согласованы между собой, что не только порождает сложности с их применением рекламораспространителями, но и дает в руки государственных органов дополнительные возможности для избирательного применения законодательства к отдельным субъектам рынка.

Базовым законом является Федеральный закон “О рекламе”. В то же время нормы, относящиеся к рекламе лекарственных средств и медицинских услуг, регулируется Федеральным законом “О лекарственных средствах”, который устанавливает совершенно иные правила относительно размещения рекламы, которая разделена на собственно “рекламу” и “информацию о лекарственных средствах”. Нормы о рекламе алкогольной продукции, помимо Федерального закона “О рекламе”, регулируются статьей 17 Федерального закона “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции”, где правила размещения такой рекламы также не согласуются с правилами Федерального закона “О рекламе”.

Ответственность рекламораспространителя по нарушениям в рекламе, не связанным с законодательством о рекламе, несоразмерна его правам и возможностям по контролю за содержанием рекламы. Федеральный закон “О рекламе” строит отношения между рекламодателем и рекламораспространителем таким образом, что последний в основном лишен реальной возможности контролировать содержание рекламы. Исходя из этого, в части соблюдения требований законодательства о рекламе, Федеральный закон “О рекламе” совершенно обосновано возлагает всю ответственность на рекламодателя.

Однако с точки зрения законодательства о защите чести, достоинства и деловой репутации и законодательства об авторском праве и смежных правах, рекламораспространитель совершенно не защищен от возможных претензий, связанных с распространением в рекламе недостоверных и порочащих сведений, или от распространения рекламы, в которой незаконно использованы объекты и произведения, охраняемые законодательством об интеллектуальной собственности. Особенно острой данная ситуация становится при размещении политической рекламы, так как определенные издания не вправе отказать в размещении такой рекламы и не вправе контролировать ее содержание, в то же время они несут ответственность за нарушение норм о защите чести, достоинства и деловой репутации (статья 152 Гражданского кодекса российской Федерации).

Возможным выходом из данной ситуации является внесение в законодательство о средствах массовой информации и об охране интеллектуальной собственности поправок, возлагающих ответственность и за эти нарушения на рекламодателя.

Чрезмерно широкое определение рекламы, данное в статье 2 Федерального закона “О рекламе”, позволяет рассматривать в качестве рекламы практические любую информацию, в которой упоминаются лица, товары, идеи и начинания, в том числе новости, результаты потребительских испытаний и пр.

Это может быть использовано государством для лишения тех или иных изданий налоговых преимуществ, предусмотренных законодательством.

Законодательство не разграничивает государственную рекламу и социальную рекламу, для которых должны быть сформулированы различные правила распространения.

“Благодаря” некорректной формулировке первого абзаца пункта 3 статьи 18 Федерального закона “О рекламе”, средства массовой информации обязанные размещать социальную рекламу, исполняя эту обязанность, могут против своей воли превысить определенное законом соотношение рекламы и нерекламной информации. Для устранения этой опасности при подсчете этого соотношения необходимо исключить из объема рекламных площадей объемы, занимаемые социальной рекламой.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7