Сравнив нормативно-бюджетные расходы бюджетных отраслей для 2005 года с отчетными данными об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за тот же год, можно сделать вывод о возможности использования метода нормативов финансовых затрат для управления финансами бюджетных учреждений.

Если компенсировать завышенность федеральных стандартов и уменьшить душевые нормативные бюджетные расходы субъектов федерации в 0,7 раза, то полученная величина компенсированных нормативных расходов будет более точно отражать реальные расходы.

Из анализа федеральных нормативов финансирования бюджетных отраслей можно сделать вывод, что нормативы финансовых затрат не смогут стать адекватным механизмом управления финансами. Федеральные стандарты, не смотря на большое число учитываемых факторов, не обеспечивают необходимую для финансового планирования точность — погрешность не более 10-20%. Лишь по нескольким бюджетным отраслям (образование, здравоохранение, культура и искусство, управление) обеспечивается достаточная точность для 40-45 субъектов федерации с наименьшей дифференциацией. Причем для разных отраслей этот набор субъектов разный, что исключает ограниченное использование механизма для части федерации. Наибольшая точность достигнута для начального и среднего образования, как для наиболее стандартизированной и унифицированной отрасли. По другим отраслям методика фактически не способна отразить динамику реальных расходов. Скорее всего, даже при увеличении точности методики подобные нормативы смогут выполнять лишь функцию ориентира максимально возможного уровня расходов по бюджетной отрасли (дополнительно к их использованию при распределении финансовой помощи). Эта функция увеличит прозрачность бюджетного процесса для его участников и общественных структур, но главная цель — совершенствование финансового планирования и управления в бюджетных учреждениях — не будет достигнута. Система нормативов финансовых затрат не сможет функционировать в качестве основы для финансового планирования и управления без механизма автоматической корректировки объема расходов в зависимости от местных условий. Но в этом случае она становится очень близкой к модели софинансирования, при которой обеспечивается определенный уровень расходов, а недостающие средства изыскиваются самостоятельно (например, за счет территориальных бюджетов или средств населения).

Сама система сметного финансирования, основанная на затратном принципе и очень централизованная, является ограничителем на пути совершенствования управления финансами бюджетных учреждений. Государство или крупный муниципалитет как собственники большого числа учреждений не имеют возможностей для эффективного управления всеми аспектами их деятельности (хотя это подразумевается самим статусом учреждения). Возможно, стоит обратить внимание на зарубежный опыт, где сметный принцип финансирование применяется в общине, имеющей считанные единицы учреждений (как правило, по одной Лицее, больнице и т.п.) и совершенно самостоятельно определяющей объемы и статьи расходов (региональные и федеральные центры лишь предоставляют помощь за выполнение определенных стандартов). Учреждения, имеющие значение не только для муниципалитетов, не находятся в собственности государства или муниципалитета и используют принцип самофинансирования (с возможной помощью государства на тех же условиях).

Общий вектор совершенствования системы управления финансами бюджетных учреждений направлен на повышение самостоятельности и ответственности учреждений, создание конкуренции между ними, внесение механизмов софинансирования и саморегулирования на местах.

Все расходы государства, покрываемые бюджетными средствами, подразделяются на две группы: повторяющиеся ежегодно (например, на содержание функционирующих школ, вузов, больниц и т.д.) и новые, вводимые в предстоящий бюджетный период (на предстоящее строительство новых корпусов больниц, окончание строительства, начатого ранее, и т.п.).

В условиях структурной перестройки народного хозяйства в практику финансирования вошло выделение денежных средств из бюджета на основах безвозвратности и безвозмездности. В значительной степени финансирование осуществляется на прежних принципах безвозвратности и безвозмездности, но в случаях необходимости получения бюджетных ассигнований и невозможности выделения средств на этих принципах участники финансирования в соответствии с законодательством могут получать денежные средства из бюджета на возвратной и возмездной основе.

Финансирование бюджетных учреждений образования состоит в предоставлении им средств бюджета на текущее содержание. Расходы на образование ежегодно предусматривают в бюджетах всех уровней: в федеральном, субъектов Федерации, местных. Принципиально важным для оценки предусматриваемых объемов расходов на образование является переход к планированию расходов не на основе заявленных потребностей ведомства, а исходя из реальных возможностей бюджета. Основную нагрузку по финансированию массовой сети образовательных учреждений и проведению мероприятий в области образования несут субъекты Федерации. Бюджет субъекта Федерации в соответствующем финансовом году должен обеспечить функционирование учреждений образования, выполнение государственных целевых программ и мероприятий. Формирование расходов бюджета на образование каждым субъектом Федерации осуществляется самостоятельно.

Действующий механизм финансирования обеспечивает широкую самостоятельность учреждениям образования в использовании дополнительных финансовых источников.

Расходование средств производится в строгом соответствии с показателями, утвержденными по смете учреждения.

Финансирование статей сметы в основном должно идти за счет областного бюджета.

2.5 Планирования бюджетных и внебюджетных средств образовательных учреждений

Образовательным является учреждение, осуществляющее

образовательный процесс, т.е. реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.

К образовательным учреждениям относятся учреждения следующих типов:

-                   дошкольные;

-                   общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования);

-                   учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

-                   учреждения дополнительного образования взрослых;

-                   специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;

-                   учреждения дополнительного образования;

-                   учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);

-                   учреждения дополнительного образования детей;

-                   другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

В 90-е годы экономическое положение системы образования было относительно благополучным. Хотя реальные бюджетные расходы на образование и сокращались, но медленнее, чем по другим видам непроцентных расходов; в результате доля расходов на образование в консолидированном бюджете увеличилась с 11,9% в 1994 г. до 13,4% в 1997 г. и даже в 1998 г. составила около 13% общей суммы расходов. Сохранялся высокий спрос на образовательные услуги, который был сформирован еще при советской власти. После некоторого спада в первой половине 90-х, начиная с 1995 г. спрос на образование (прежде всего профессиональное) стал резко возрастать, что выражается в быстром увеличении всех количественных показателей, характеризующих состояние этой сферы, – в частности, численности учебных заведений, учащихся и преподавателей. В результате довольно значительно возросли расходы населения на образование (опять-таки в первую очередь профессиональное), что во многом, если не полностью, компенсировало сокращение бюджетного финансирования этой сферы.

По данным Программы международных сопоставлений, проводимой Госкомстатом под эгидой ООН, в 2003 г. фактическое потребление образовательных услуг на душу населения в России, оцененное по паритету покупательной способности (т.е. в сопоставимых ценах). Оно составляло почти 90% от уровня США (притом что, например, потребление медицинских услуг на душу населения составляло лишь 26% от американского уровня).

Все это не означает, естественно, что экономическая ситуация в системе образования является идеальной и не нуждается в улучшении. Достаточно вспомнить про такие проблемы, как мизерная, даже по российским меркам, оплата труда работников образования, постоянные задержки с выплатой зарплаты учителям, износ учебного и лабораторного оборудования в вузах, хроническую задолженность образовательных учреждений по коммунальным платежам и многое другое. Кроме того, существует целый ряд более глубоких, хотя и не столь очевидных проблем. Все это наглядно свидетельствует о необходимости осуществления реформ в сфере экономики образования, прежде всего путем совершенствования механизмов финансирования и повышения эффективности использования имеющихся финансовых ресурсов.

Идеи реформирования системы финансирования образовательной сферы начали обсуждаться уже с конца 80-х годов, и вплоть до настоящего времени они концентрируются вокруг трех основных направлений.

Первое – это борьба за увеличение бюджетного финансирования системы образования. В частности, речь шла об отказе от пресловутого “остаточного принципа финансирования”, признании приоритетности финансирования образовательной сферы, а также повышении относительной зарплаты работников образования. Одним из наиболее ярких проявлений этой борьбы стал подписанный в 1991 г. Указ № 1 Президента Российской Федерации от 11.07.91 г., гарантирующий поддержание заработной платы в сфере образования на уровне, превышающем среднюю зарплату в промышленности.

Второе направление – это попытки создания нового механизма бюджетного финансирования образования, основанного на идее нормативного финансирования в расчете на 1 обучающегося в данном учебном заведении с учетом качества обучения. В целом за этим направлением реформирования стояло стремление рационализировать использование бюджетных средств, побудить образовательные учреждения к формированию активной позиции по отношению к формируемому контингенту учащихся.

Наконец, третье направление реформирования связано с обсуждением вопроса об оплате (по крайней мере, частичной) населением образовательных услуг, а также различных вариантов привлечения иных внебюджетных источников финансирования и связанных с этим проблемы экономической (а тем самым и юридической) самостоятельности образовательных учреждений.

Реформирование экономики образования по каждому из этих направлений шло с разной степенью успешности и весьма неодинаково в сферах общего (прежде всего школьного) и профессионального (прежде всего высшего) образования.

По первому направлению – величине бюджетных расходов на образование – ситуация складывалась следующим образом. При всех расхождениях представлений об ухудшении финансирования школьного образования сокращение бюджетного финансирования было намного ярче выражено для системы профессионального образования (таблица 4). Напомним, что статья “общее образование” включает расходы на школьное образование (включая гимназии и лицеи), а также на дошкольные, внешкольные детские учреждения. Статья “профессиональное образование” включает расходы на высшее образование, среднее специальное и начальное профессионально. Основными источниками финансирования каждого вида образования являются бюджеты разных уровней (высшее образование - федеральный бюджет, школьное образование – региональные и муниципальные бюджеты, дошкольные – муниципальные).

Таблица 4

Доля в ВВП бюджетных расходов на общее и профессиональное образование*

* Приведены данные о фактическом исполнении бюджета. Недофинансирование относительно бюджетных назначений в среднем составляет 20–25% от принимаемых бюджетов. Источники: Госкомстат, Минфин.

Как видно из таблицы 4, резкое сокращение бюджетных расходов на общее (школьное) образование как доли ВВП происходит лишь в 2002 г. Правда, в реальном выражении ситуация выглядит значительно хуже. В частности, к 2006 г. по сравнению с 1990 г. удельные бюджетные расходы на 1 учащегося общеобразовательной Лицея в неизменных ценах снизились в среднем на 38%, а на 1 студента вуза – на 70%.

Кроме того, с 1998 г. наблюдается хроническая задолженность учреждений системы образования по оплате коммунальных услуг. Оценка этого явления может быть двоякой – с одной стороны, оно ярко свидетельствует о дефиците бюджетных средств, выделяемых образовательной сфере, и порождении “плохих долгов”, а с другой стороны, может быть интерпретировано как своеобразное кредитование естественными монополиями системы образования. Такого рода кредиты позволяют системе образования выживать, но не позволяют наладить нормальный экономический механизм (часть реально поступающих в нее средств неизбежно уходит в “тень”, чтобы не быть “описанной” за долги).

Что касается уровня оплаты труда, то здесь складывались следующие тенденции. С точки зрения относительной величины зарплаты, то по этому показателю (несмотря на упомянутый Указ Президента РФ № 1) ситуация в целом менялась к худшему. В 1990 г. зарплата работников образования составляла 67% от среднероссийской, в 1998 г. – 65%, а в 2004 г. – 61%. Еще одна проблема – регулярные задержки по выплате заработной платы, начавшиеся с 1995 г. В первую очередь эта проблема затрагивает работников школ, средства на выплату зарплаты которым выплачиваются из местных бюджетов. На 2004 г. 53 субъекта Федерации из 89 имели задолженность по выплате заработной платы работникам образования, которая суммарно составляет 15,7 млрд. руб.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9