Реформирование бюджетного процесса на субфедеральном уровне
Контрольная работа
по дисциплине: Организация бюджетного процесса в Российской Федерации
на тему: Реформирование
бюджетного процесса на
субфедеральном уровне
Хабаровск 2010
1.
Бюджетирование, ориентированное на результат, – приоритетное направление
модернизации бюджетного процесса на субфедеральном уровне
Управление
государственными (муниципальными) расходами представляет собой важную часть
бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного
процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части
расходов, а также контролем за его исполнением. Таким образом,
совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный
инструмент повышения эффективности государственных (муниципальных) расходов.
Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут
приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит
внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или
программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех
стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными
(муниципальными) расходами.
Бюджетирование,
ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом
повышения эффективности бюджетных расходов. Результативное бюджетирование
является частью более широкой и общей модели результативного управления и
предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке
подразумевать достижение определенных целей.
В
Российской Федерации система бюджетирования, ориентированного на результат,
начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования
бюджетного процесса в 2004 - 2006 гг. (далее – Концепция), утвержденной
постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249.
Система результативного бюджетирования неоднократно озвучивалась как
приоритетная в посланиях Президента Российской Федерации. Кроме того, система
бюджетирования, ориентированного на результат, активно поддерживается
Министерством финансов Российской Федерации и стимулируется к внедрению на
региональном и местном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда
реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ).
Необходимость
и предпосылки реформирования бюджетного процесса определялось следующим. В
1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были
проведены крупные структурные реформы. В основном была решена задача
обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году
и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Российской Федерации установил
основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы
среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху
вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к
казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система
финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. В то же время, несмотря на
определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в
отсутствовали включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного
планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов.
В то
время складывались благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы.
Созданный в 2004 году Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивал
повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям
внешнеэкономической конъюнктуры. В рамках реализации Программы развития
бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года,
одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001
г. № 584, были заложены основы принципиально новой системы межбюджетных
отношений, обеспечивающей четкое разграничение расходных и доходных полномочий
органов власти разных уровней, а также сокращение обязательств, установленных
федеральными законами для бюджетов всех уровней без учета возможностей по их
выполнению. В соответствии с одобренными Правительством Российской Федерации
принципами и была начата подготовка к проведению реструктуризации бюджетного
сектора и бюджетных учреждений.
Целью
предусмотренного Концепцией реформирования бюджетного процесса являлось
создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления
государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами
государственной политики.
Суть
реформы состояла в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления
бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами"
путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников
бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких
среднесрочных ориентиров.
Реформирование
бюджетного процесса предлагалось осуществить по следующим направлениям:
-
реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
-
выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
-
совершенствование среднесрочного финансового планирования;
-
совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов
бюджетного планирования;
-
упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В
рамках первого направления предусматривалось приближение бюджетной
классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с
учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти
в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с
бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе
начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.
Второе
и третье направления должны были обеспечить повышение надежности среднесрочного
прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных
средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной
политики.
Четвертое
- основное - направление предполагало формирование и включение в бюджетный
процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход
от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию,
ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых
результатов.
Пятое
направление предполагало совершенствование процедур составления и рассмотрения
бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного
планирования, ориентированного на результаты.
На
федеральном уровне реализацию Концепции планировалось осуществлять в рамках
плана мероприятий Правительства Российской Федерации, основной позицией
которого являлась разработка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный
кодекс Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного
процесса. Предполагалось, что указанный федеральный закон вступит в силу с 1
января 2006 г., создав правовую основу для новой системы организации бюджетного
процесса в Российской Федерации начиная с формирования бюджетов на 2007 год.
Органам
государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного
самоуправления рекомендовалось утвердить собственные планы по реализации
Концепции. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса и
учитывая опыт функционирования с 2002 года созданного в составе федерального бюджета
Фонда реформирования региональных финансов, предлагалось расширить применение
механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и
муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года фонда
реформирования региональных и муниципальных финансов.
Актуальность
внедрения результативного бюджетирования на уровне муниципального образования
была вызвана необходимостью внесения изменений в существующие подходы к
планированию и осуществлению функционирования органов местного самоуправления в
связи с происходящими изменениями в экономике и социальной сфере, проводимой
административной реформой и объяснялось наличием следующих причин:
-
традиционные методы повышения эффективности расходов бюджета (в первую очередь
открытые конкурсы, усиление финансовой дисциплины и казначейские технологии)
практически исчерпали себя и не могли решить проблем несбалансированности
бюджета или недостаточно высокого качества бюджетных услуг;
- были
необходимы радикальные меры по сокращению расходов при одновременном удержании
прежних позиций в части достигнутого уровня оказания бюджетных услуг;
-
бюджет перестал быть полноценным инструментом управления, возрастают масштабы
нецелевого расходования бюджетных средств.
Применение
бюджетирования, ориентированного на результат, к бюджетному процессу
предоставляло большую свободу распорядителям бюджетных средств в выполнении
поставленных перед ними задач, а также позволяло измерять эффективность и
результативность бюджетных расходов. По сути, данные преимущества вели к отказу
от практики затратного финансирования, стимулируют критический анализ структуры
и объема расходования бюджетных средств, способствовали выбору расходных
направлений в соответствии с поставленными стратегическими целями.
Проблемы,
существовавшие в муниципальных образованиях, были связаны главным образом с
самим типом бюджетного планирования. Постатейная форма представления бюджета не
позволяла отслеживать и контролировать результаты произведенных бюджетных
расходов. Единственно доступным параметром бюджетных расходов являлась величина
затраченных ресурсов (финансовых, материальных, людских и т.д.), на которой
строится оценка эффективности расходов. Однако оценить целесообразность
расходов не представлялось возможным. Поэтому в муниципальных образованиях был
необходим переход к программно-целевому бюджетированию, связывающему
расходование бюджетных средств с четко определенными целями и задачами.
Задача
бюджета при системе бюджетирования, ориентированного на результат, заключалась
в установлении приоритетов расходов, предоставлении простора для оперативного
управления, создании стимулов для экономии средств, тесной увязки бюджетных
расходов с приоритетами муниципальной политики. Расходы привязывались к
функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам. Исходным
при планировании деятельности являлось обоснование приоритетов и ожидаемых
результатов через расчеты их результативности. Основным стал программный метод
планирования. Устанавливались долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их
ежегодной корректировкой. Руководителям структурных подразделений администрации
муниципального образования и подведомственных им предприятий предоставлялась
возможность оперативного управления средствами в виде переброски между статьями
и периодами расходов, так как лимитируется лишь общая сумма ассигнований на
определенные функции и виды деятельности. Фиксированная величина бюджета
стимулирует его относительную экономию за счет рационализации деятельности.
Ответственность за принятие решений делегировалось на нижние уровни. Проводился
мониторинг и последующий аудит финансов и результатов деятельности.
Важно
также и то, что бюджетирование, ориентированное на результат, способствует
участию в бюджетном процессе общественности, так как использует в качестве
своих целей общественно значимые приоритеты, определяемые на основе опросов
населения, работы общественных советов и т.д. Более того, использование в
бюджете ряда нефинансовых показателей потенциально повышает его прозрачность,
предоставляя населению инструмент мониторинга и контроля за выполнением
органами местного самоуправления декларируемых целей.
Таким
образом, для повышения эффективности управления муниципальными расходами в
основу деятельности органов местного самоуправления должны были быть положены
следующие принципы: ориентация на достижение планируемых результатов, учет
общественного мнения. Для реализации указанных принципов рекомендовалось
внедрить в деятельность администрации муниципального образования систему
составления и исполнения бюджета, которая на каждом этапе деятельности
позволяло оценить достигнутый результат. При планировании бюджетных расходов и
разработке бюджетных программ должны были быть определены результаты и эффект,
ожидаемые от планируемой деятельности, количественные показатели и методы их
измерения. Отраслевые подразделения администрации муниципального образования
должны были проводить мониторинг результативности бюджетных расходов,
достижения поставленных целей и задач.
Для
каждого вида бюджетных услуг и программ должны были быть установлены ключевые
показатели, характеризующие их качество, результаты и ожидаемый эффект, которые
использовались для мониторинга реализации поставленных целей и задач; при
распределении бюджетных ресурсов и определении соответствующих результатов их
использования; для определения необходимых направлений деятельности
администрации муниципального образования и обеспечения полной подотчетности
перед налогоплательщиками.
Схема
бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентированного на результат,
состоит из четырех этапов:
1)
стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи);
2)
планирование расходных программ в рамках бюджета (определение целей, задач и
индикаторов оценки);
3)
предоставление услуг (достижение результатов);
4)
оценка результатов (опрос общественности, анализ индикаторов и т.п.).
Применение
бюджетирования, ориентированного на результат, построенного на основе данной
схемы, позволяет определить подходы к решению следующих задач:
-
распределение бюджетных ресурсов не по видам затрат, а по стратегическим целям;
-
предоставление услуг, на которые население реально предъявляет спрос;
-
контроль за издержками на бюджетные услуги путем выбора наиболее экономичного
способа их предоставления;
-
сравнение расходных программ и выбор наиболее экономичных из них по результатам
оценки эффективности и результативности расходов;
-
повышение прозрачности и обоснованности бюджетных расходов;
-
определение положительного общественного эффекта от услуги, а не только
стоимости ее предоставления;
-
смещение акцента с внешнего контроля за целевым расходованием средств на
повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью
расходов;
- учет
последствий принимаемых расходных решений.
Использование
программно-целевых принципов в бюджетном процессе муниципального образования
являлось отражением практики управления муниципальными расходами,
ориентированного на результат. Следовательно, большинство изменений,
возникающих в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходом на
систему бюджетирования, ориентированного на результат, направлено не на
совершенствование технической стороны бюджетного процесса как такового, а на
улучшение финансирования предоставляемых муниципальным образованием услуг.
Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагало не только
корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса,
но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу
начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).
Бюджетирование,
ориентированное на результат, должно было позволить муниципальным образованиям
прекратить практику затратного финансирования и выбрать приоритетные расходные
направления в соответствии с поставленными целями и задачами, заложенными в
стратегическом плане развития муниципального образования.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
|