-
единый орган, уполномоченный осуществлять заимствования от имени Правительства.
Действующее
законодательство не закрепляет функции учета, оперативного управления долгом и
осуществления заимствований за одним уполномоченным органом Правительства, что предполагает
возможность осуществления заимствований другими органами исполнительной
государственной власти от имени Правительства. В прошлом указанная, практика
привела к значительному росту долга бывшего СССР и Российской Федерации за счет
предоставления федеральными органами государственной власти гарантий и
осуществления заимствований от имени Правительства, а также возможность
осуществления заимствований государственными унитарными предприятиями,
входящими в государственный сектор экономики.
Упомянутые
выше проблемы и недостатки действующей системы управления государственным
долгом обуславливают необходимость реформирования системы управления
государственным долгом с целью создания единой эффективной и интегрированной
системы, а также пересмотра принципов ее функционирования с учетом мирового
опыта и особенностей текущего положения страны.
Основная
задача реформирования и развития системы управления государственным долгом
заключается в усилении государственного влияния и контроля за государственным
долгом и заимствованиями и постепенном снижении зависимости государственного
бюджета от ситуации в долговой сфере.
Достижение
целей по сокращению стоимости обслуживания государственного долга и по
сохранению объема государственного долга па экономически безопасном уровне
возможно при выполнении системой управления государственным долгом следующих
задач:
o
повышение эффективности
государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынках;
o
дальнейшее развитие рынка
внутренних заимствований, в том числе в связи с реформой пенсионной системы;
o
оптимизация структуры
государственного долга Российской Федерации;
o
сокращение рисков,
связанных с осуществлением заимствований;
o
обеспечение принятия
экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и
государственных заимствований;
o
развитие рыночных
инструментов заимствований и инструментов управления долгом.
Эти
задачи могут быть реализованы только в случае создания и совершенствования
следующих элементов системы управления государственным долгом:
-совершенствование
правовых основ в области управления долгом;
-создание
единой и централизованной организационной структуры и четких механизмов
управления долгом;
-создание
единой системы учета государственного долга и единой базы данных, по учету
государственного долга;
-создание
единой системы анализа рисков в области управления долгом и финансового анализа
долговых операции и заимствований;
-формирование
интегрированной и унифицированной системы стратегического планирования в сфере
системы управления государственным долгом и оценки эффективности заимствований;
-совершенствование
механизмов взаимодействия системы управления долгом с системой кассового
управления средствами бюджета;
-создание
системы и механизмов взаимодействия, включая межведомственные и
внутриведомственные процедуры управления государственным долгом,
денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными
резервами;
-создание
системы учета в секторе государственного управления, основанной на принципе
начисления.
-внедрение
интегрированной системы по аналитическому учету субфедеральных, муниципальных
долговых обязательств и заимствований негосударственного сектора экономики.
С целью улучшения условий осуществления внешних заимствований и поддержания
доступа Российской Федерации на международные рынки капитала, а также с учетом
ориентации в среднесрочной перспективе на рыночные заимствования требует
совершенствования и институциональная структура взаимоотношений с иностранными
инвесторами. К числу основных направлений этой работы относятся:
– создание унифицированного механизма
своевременного предоставления информации иностранным инвесторам и рейтинговым
агентствам в отношении финансовой и экономической ситуации в Российской
Федерации;
– сосредоточение функций координации в области
взаимоотношений с иностранными инвесторами в едином ведомстве, а также
упорядочение указанных взаимоотношений, в том числе путем создания механизма
координации этой работы между государственными министерствами и ведомствами.
3.1.1. Стратегия
снижения долгового бремени
В
зависимости от фактически исполняемого графика платежей, факта проведения
реструктуризации и размеров отклонения фактических платежей от первоначальной
приведенной стоимости долга (ППСД) можно сформулировать шесть основных
вариантов управления внешним долгом, отличающихся друг от друга следующими
основными характеристиками (см. рис. 4):
1.
отсутствие
реструктуризации долга, соблюдение оригинального графика платежей (ОГП),
равенство фактических платежей ППСД;
2.
реструктуризация долга
(РД), согласование нового графика платежей (НГП), превышение фактическими
платежами ППСД;
3.
РД, НГП, равенство
фактических платежей ППСД;
4.
РД, НГП, фактические
платежи меньше ПСД;
5.
согласованное с кредиторами
полное списание долга, отсутствие графика платежей, фактические платежи равны
нулю;
6.
дефолт, отсутствие
графика платежей, фактические платежи равны нулю.
Еще
одной характеристикой данных вариантов, представленных на схеме, является
уровень платежей по внешнему долгу в краткосрочной перспективе (в течение
нескольких ближайших лет) - ПКП. На максимальном уровне ПКП находятся в 1
варианте, что, собственно, и является одной из важнейших причин проведения
реструктуризации долга и изменения оригинального графика платежей. При последовательном
переходе от 1 варианта к 6 варианту величина ПКП, как правило, уменьшается,
достигая нуля в 5 и 6 вариантах.
Рис. 4
Варианты управления внешним долгом в
зависимости от используемого графика платежей
Источник: А.Илларионов,
советник Президента РФ по экономическим вопросам.
Совокупные
издержки осуществления того или иного варианта управления внешним долгом
складываются из суммы фактических платежей по долгу (в соответствии с ОГП либо
НГП) и издержек от изменения графика платежей и его макроэкономических и
социально-политических последствий (см. рис. 5). Параметры первой кривой
фактических платежей по внешнему долгу - определяются исходя из описания
вариантов управления Частичные и совокупные издержки могут быть измерены в
терминах приведенной стоимости долга, значения которой отложены на вертикальной
оси. Варианты управления долгом размещены на горизонтальной оси таким образом,
что при движении по ней слева направо величина платежей в краткосрочной
перспективе уменьшается.
Рис. 5
Совокупные издержки в зависимости от фактического графика платежей
На
рис. 5 видно, что наименьшие совокупные издержки в терминах ПСД (наименьшая
цена осуществления), хотя и сопровождаемые наиболее высокими расходами на
платежи в краткосрочном периоде, соответствуют 1 варианту управления внешним
долгом. При движении вправо - ко 2 варианту и далее - совокупные издержки по
управлению внешним долгом последовательно увеличиваются. Они становятся
неприемлемо высокими при попытках осуществления 6 варианта.
Таким
образом, предлагаемая стратегия взаимоотношений с кредиторами, ведущая к
изменению действующего графика платежей (проведение реструктуризации), если она
при этом не предусматривает значительного снижения приведенной стоимости долга,
ведет к экономическим потерям и потому представляется неоптимальной.
3.1.2
Альтернативные стратегии взаимоотношений с кредиторами и снижения долгового
бремени
В
зависимости от величины отклонения фактических чистых платежей по внешнему
долгу (ЧПВД) от полных платежей, соответствующих их официальному графику (ГП) -
независимо от того, является ли он оригинальным или выработанным в результате
реструктуризации, - можно выделить шесть вариантов управления внешним долгом,
отличающихся друг от друга следующими характеристиками (см. табл. 13):
1.
ЧПВД превышают платежи по
графику;
2.
ЧПВД равны платежам по
графику;
3.
ЧПВД меньше платежей по
графику, но больше процентных платежей;
4.
ЧПВД равны процентным
платежам;
5.
ЧПВД меньше процентных
платежей, но больше нуля;
6.
ЧПВД равны
нулю или меньше нуля.
Нетрудно
заметить, что критерием классификации в этом случае выступает удельный вес ЧПВД
в полных платежах по внешнему долгу (ППВД). В первых двух вариантах ЧПВД
совпадают с ППВД. При переходе к 3 и последующим вариантам управления долгом
доля ЧПВД в ППВД последовательно снижается, становясь равной нулю (или
отрицательной величиной) в 6 варианте. Одновременно с этим при переходе от 1 и
2 вариантов управления внешним долгом к 6 доля бюджетных доходов в источниках
средств для проведения платежей снижается, а доля финансирования повышается.
Таблица 13
Варианты управления внешним долгом в зависимости от величины фактических
чистых платежей по внешнему долгу и их источников
|