Трансферты государственным внебюджетным фондам из федераль-ного бюджета предусмотрены ст.129 Бюджетного кодекса РФ.

В целом, относительная доля межбюджетных финансовых потоков сложилась на достаточно высоком уровне (табл.10 и 11).

Таблица 10. Относительная доля межбюджетных трансфертов и других расходов Федерального бюджета, % к ВВП

Таблица 11. Доля расходов по разделу "Межбюджетные трансферты" в общем объеме расходов федерального бюджета, % к итогу

Имеются основания говорить о межбюджетных трансфертах в более широком смысле в связи с тем, что с 2003 г. в составе межбюджетных трансфертов значатся средства, передаваемые из федерального бюджета бюджетам государственных внебюджетных фондов. Это связано с тем, что часть ЕСН, предназначенная на выплату базовой части трудовой пенсии, поступает в федеральный бюджет, а затем оттуда передается Пенсионному фонду.

Начиная с 2005 г. в связи со снижением ЕСН с 35,6 до 26% все три внебюджетных фонда оказались дотационными, следовательно, они получают дотации из федерального бюджета.

Наряду с этим Пенсионный фонд РФ из федерального бюджета получает финансирование на выплату государственных пенсий гражданам, работодатели которых не уплачивают ЕСН в бюджет. Аналогичные поступления из местных бюджетов предусмотрены в территориальные фонды обязательного медицинского страхования для покрытия расходов, связанных с оказанием медицинских услуг неработающим. С 2005 г. в связи с изменением налоговой базы и снижением доходного потенциала субъектов Федерации они получают дотации из федерального бюджета на обеспечение сбалансированности бюджета.

3.4 Пути и перспективы совершенствования межбюджетных отношений

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х гг. реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

Проблемами межбюджетных отношений остаются:

высокая централизация налоговых доходов в федеральном бюджете;

зависимость региональных и местных бюджетов от регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета;

отсутствие четкой и прозрачной методологии расчета финансовой помощи региональным и местным бюджетам;

наличие "нефинансируемых федеральных мандатов";

высокая дифференциация территорий по социально-экономическому развитию;

низкое качество управления региональными и муниципальными финансами;

"иждивенческий" характер межбюджетных отношений, отсутствие стимулов повышения бюджетной обеспеченности.

Исходя из этого основными задачами реформы межбюджетных отношений в РФ являются:

упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;

четкое разграничение расходных полномочий и сокращение "нефинансируемых мандатов";

четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней;

отмена регулирующих доходов бюджета;

формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов;

повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

В приложении 2 приведена классификация исторических этапов раз-вития межбюджетных отношений в России.

Однако, на наш взгляд, современный этап развития межбюджетных отношений, начавшийся с 1990 г., следует конкретизировать. В последнее время произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распределения финансовых ресурсов.

Основные этапы развития межбюджетных отношений реализованы в рамках Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. и Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.

Принятые в 2003 г. Федеральные законы от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также подготовленные и принятые в соответствии с ними Федеральные законы от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (далее - Федеральный закон № 120-ФЗ) и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменении в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

В 2004-2005 гг. была сформирована новая региональная база регулирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации, которым предстояло сделать выбор между различными вариантами перехода к новой системе межбюджетных отношений.

Такими вариантами являлись:

"консервативный": сохранение на 2005 г. сложившейся системы межбюджетных отношений;

"ограниченно-реформаторский": введение отдельных элементов новой системы межбюджетных отношений;

"умеренно-реформаторский": создание основ новой системы межбюджетных отношений с сохранением отдельных элементов (принципов) их традиционного регулирования;

"реформаторский": переход к новой системе межбюджетных отношений [22].

Каждый из этих вариантов имеет свои преимущества и недостатки (табл.12).

Таблица 12. Сравнение вариантов перехода к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ [22]

В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов РФ, сформированы принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, установлено стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней, определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, улучшилось качество управления финансами на региональном и местном уровнях.

Вместе с тем, по мере развития финансовых взаимоотношений в РФ между органами власти всех уровней реализация нового бюджетного законодательства требует проведения дополнительной работы в направлении как совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения качества и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Перспективами развития межбюджетных отношений являются:

укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований;

создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

содействие субъектам РФ в рамках реализации реформы местного самоуправления;

оказание методической и консультационной помощи субъектам РФ;

повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов [26].

Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений. По мере реализации Концепции реформирования бюджетного процесса, принятой в 2004 г., назревала разработка Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг. Этот документ был одобрен распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р.

Цель разработки Концепции - существенное повышение эффективности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации их бюджетных полномочий в части удовлетворения спроса граждан страны на бюджетные услуги. Раньше аналогичная Концепция принималась на 1999-2001 гг. в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма на период до 2005 г.

Достижение указанной цели связывается с решением следующих задач:

1. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации. Для этого предполагается повышение стабильности налогового и бюджетного законодательства, на основе чего возможно среднесрочное планирование и решение на каждом уровне бюджетной системы стратегически важных задач. Стабильность налогового и бюджетного законодательства позволит поставить на прочную основу планирование собственных доходов бюджета каждого уровня бюджетной системы, постепенно повысить функциональную роль всех фондов, формируемых в рамках межбюджетных отношений. В условиях названной стабильности более обоснованно и достоверно можно определять бюджетную обеспеченность. С учетом вступления в силу федеральных законов о разграничении полномочий между органами власти разных уровней предполагается разграничить источники финансирования инвестиционных мероприятий на каждом уровне управления.

2. Создание стимулов для роста доходов в бюджеты субъектов Феде-рации и муниципальных образований. Это станет возможным при условии установления зависимости поступлений в региональные бюджеты из федерального бюджета с учетом роста доходности этих бюджетов. В частности, высокодотационные регионы, финансовая помощь которым находится в пределах от 20 до 60% объема их собственных доходов, будут ограничиваться в расходах на содержание органов власти и оплату труда чиновников. Регионы, финансовая помощь которым составляет свыше 60% от их собственных доходов, вынуждены будут заключать с федеральным центром в лице Министерства финансов РФ соглашения, предусматривающие повышение эффективности использования бюджетных средств и изыскание собственных доходов бюджета. Все это предполагается оценивать на основе ежегодных проверок исполнения бюджетов субъектов Федерации Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

3. Повышение прозрачности межбюджетных трансфертов на основе публичного раскрытия информации о финансах каждого уровня управления - от федерального до муниципального. Предполагается радикальное улучшение независимой экспертизы управления финансами и эффективностью бюджетных расходов каждого уровня бюджетной системы. В настоящее время контрольно-счетные органы, формируемые законодательными (представительными) органами каждого уровня, не уполномочены проводить аудит эффективности. Потребуется внесение соответствующих изменений в бюджетное законодательство. Возможна и организация соответствующих независимых аудиторских фирм.

Реализация сформулированных в Концепции задач предполагает радикальное совершенствование методологической деятельности и форм оказания консультационных услуг службами Министерства финансов РФ местным финансовым органам.

В перспективе важнейшим фактором совершенствования межбюджетных отношений должна стать оптимизация доли федерального центра и регионов в объеме ВВП. Нельзя считать нормальным, что лишь 20 регионов не нуждаются в финансовой помощи федерального центра, а остальные 68 выступают в роли просителей, поскольку за федеральным центром закреплено около 65% налоговых поступлений. В такой ситуации неизбежно недофинансирование образования, здравоохранения, культуры, сеть учреждений которых находится в основном в регионах.

Нерешенной проблемой межбюджетных отношений являются отношения по поводу потоков бюджетных средств из федерального бюджета в бюджеты СНГ и Союзного государства.

Выводы и рекомендации

Решение многих первоочередных задач бюджетной политики в значительной степени зависит от модернизации межбюджетных отношений, которые призваны стимулировать региональные органы власти и органы местного самоуправления к повышению доходности территорий, более рациональному использованию бюджетных средств.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16