Значимая функция НЦЗД – осуществление методического руководства подготовкой проектов правовых актов в Республике Беларусь. В данных целях этим государственным учреждением проводится систематическое изучение нормотворческой деятельности государственных органов. В частности, в 2005 г. НЦЗД проведен анализ более 450 нормативных правовых актов, принятых 41 республиканским органом государственного управления и областными (Минским городским) исполнительными комитетами, результаты которого доведены до сведения соответствующих государственных органов и использованы при подготовке НЦЗД подробного комментария к Правилам подготовки проектов и обновлении базы данных НЦЗД ”Автоматизированная система подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь“.

Всесторонняя работа по методическому обеспечению нормотворческой деятельности осуществляется НЦЗД в ходе постоянно проводимых научно-практических семинаров и конференций, тематических занятий с работниками юридических служб, в рамках системы прохождения в НЦЗД стажировок работниками государственных органов, постоянного устного консультирования специалистами НЦЗД представителей государственных органов (организаций). В целях совершенствования работы в этом направлении НЦЗД в 2006 г. планируется внедрить в деятельность нормотворческих органов Методические рекомендации по прогнозированию последствий принятия нормативных правовых актов и единые формы-обоснования к проектам законодательных актов, а также подготовить Методические рекомендации по изучению правоприменительной практики при подготовке проектов нормативных правовых актов.

Немалая роль НЦЗД проявляется и в реализации принятых нормативных правовых актов путем разъяснения их содержания в средствах массовой информации, подготовки практических пособий, научных комментариев, проведения просветительной и разъяснительной работы по отдельным аспектам применения законодательных актов.

В целях оказания действенной правовой помощи государственным органам (организациям) при подготовке и принятии правовых актов в республике создана уникальная государственная межведомственная автоматизированная система управления правовым ресурсом. При этом характерной особенностью белорусской модели государственной системы правовой информации является то, что государство практически взяло на себя ответственность за создание системы самого широкого доступа государственных органов (организаций) и населения к правовой информации, возложив эти функции на НЦПИ, образованный Указом Президента Республики Беларусь от 30 июня 1997 г. № 338 [11] на базе Республиканского центра правовой информации НИИ проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы Минюста.

В соответствии с Положением о НЦПИ, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 30 октября 1998 г. № 524 ”О мерах по совершенствованию государственной системы правовой информации“ [15], НЦПИ является центральным государственным научно-практическим учреждением в области компьютерного накопления, хранения, систематизации и предоставления в пользование эталонной правовой информации и находится в подчинении Администрации Президента Республики Беларусь. Общее руководство НЦЗД осуществляется Администрацией Президента Республики Беларусь (заместителем Главы Администрации Президента Республики Беларусь, курирующим вопросы в области права, и главным государственно-правовым управлением).

Директор НЦПИ назначается и освобождается от должности Президентом Республики Беларусь. Центральный аппарат НЦПИ состоит из 125 человек. Работники НЦПИ (кроме лиц, финансируемых за счет доходов от хозяйственной деятельности НЦПИ) являются государственными служащими и по условиям оплаты труда, материальному и социальному обеспечению приравниваются к соответствующим категориям работников Администрации Президента Республики Беларусь. НЦПИ имеет на правах филиалов региональные центры правовой информации (в областях и г. Минске).

На сегодняшний день государственная система правовой информации позволяет пользоваться официальной и актуальной правовой информацией всем государственным органам (организациям), подготавливать и принимать правовые акты в условиях доступности и открытости разнообразной правовой информации в различных сферах общественных отношений (созданы и постоянно обновляются информационные базы об актах законодательства республиканских и местных органов Республики Беларусь и Российской Федерации, распоряжениях и протоколах поручений Главы государства и Правительства, международных договорах Республики Беларусь, законопроектах, судебной практике, содержащие около 95 тысяч документов, обеспечено постоянное функционирование Национального правового Интернет-портала Республики Беларусь).

2.2. Законотворческая деятельность Парламента

С 1937 г. по 1996 г. в Республике Беларусь высшим законодательным органом страны являлся однопалатный парламент – Верховный Совет.

В противоречие с основополагающим принципом разделения властей, который исходит из требования равенства ветвей власти и их самостоятельности, Верховный Совет рассматривался в качестве органа, доминирующего прежде всего над властью исполнительной. Верховный Совет выступал не только в качестве одной из ветвей власти, но и по собственному усмотрению мог устанавливать, определять и изменять полномочия всех других органов, имея неограниченную возможность принятия решений по любому вопросу.

Необходимость перераспределения полномочий между Парламентом и другими органами и их уточнения обусловили произошедшую в 1996 г. конституционную реформу, которая выразилась в установлении сбалансированных полномочий ветвей власти, возложении на Президента функций Главы государства, учреждении двухпалатного Парламента и повышении роли Правительства в системе ветвей власти и усилении его ответственности за состояние и развитие экономики и социальной политики.

Представительный и законодательный орган Республики Беларусь по Конституции в редакции 1996 г. приобрел более свойственное ему название – Национальное собрание, означающее окончательный отказ от советской модели высшего органа государственной власти и более совершенную структуру, которая соответствует устоявшимся стандартам парламентаризма. Палата представителей (численностью 110 депутатов) занимается разработкой и принятием законов, а Совет Республики (состоящий из 64 сенаторов) проводит конечную независимую экспертизу проектов и одобряет или отклоняет принятый ”нижней“ палатой законопроект.

За небольшой период деятельности Национальное собрание доказало своей работой, что двухпалатный парламент – это эффективный механизм обеспечения принятия более качественных, тщательно проработанных законов и действенный политический инструмент в построении гражданского общества и строительстве правового демократического государства, сбалансировано учитывающего интересы государства, общества и отдельных слоев населения.

Порядок деятельности палат Национального собрания, их органов, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики помимо Конституции Республики Беларусь и других законодательных актов определяется регламентами Палаты представителей и Совета Республики, подписываемыми председателями этих палат.

Руководство деятельностью палат Национального собрания осуществляется их председателями и заместителями председателей (по одному в каждой палате). Председатель каждой палаты Национального собрания:

осуществляет общее руководство палатой, возглавляет соответственно Совет Палаты представителей, Президиум Совета Республики, ведает внутренним распорядком палаты, ведет заседания палаты;

дает поручения постоянным комиссиям, секретариату и иным органам палаты по вопросам, относящимся к их ведению, направляет и контролирует деятельность секретариата палаты;

подписывает постановления палаты и решения соответственно Совета Палаты представителей, Президиума Совета Республики, издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

представляет палату во взаимоотношениях с Президентом Республики Беларусь, другой палатой Национального собрания, Правительством, иными государственными органами, общественными объединениями, организациями иностранных государств, международными организациями.

Основной организационной формой деятельности депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики являются избираемые этими палатами постоянные комиссии – постоянно действующие органы палат Национального собрания, осуществляющие предварительное рассмотрение и подготовку вопросов, относящихся к сферам ведения палат Национального собрания. В свою очередь для содействия работе данных постоянных комиссий функционируют специальные отделы по обеспечению их деятельности, входящие в структуру секретариатов палат Парламента. Каждый депутат Палаты представителей, член Совета Республики (кроме руководителей палат) обязан состоять в одной из постоянных комиссий. Работа постоянных комиссий палат Национального собрания строится на основе коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов, гласности и инициативы членов комиссии.

В настоящее время в Палате представителей образовано 14 постоянных комиссий: по законодательству и судебно-правовым вопросам; по национальной безопасности; по государственному строительству, местному самоуправлению и регламенту; по правам человека, национальным отношениям и средствам массовой информации; по международным делам и связям с СНГ; по проблемам чернобыльской катастрофы, экологии и природопользованию; по бюджету, финансам и налоговой политике; по денежно-кредитной политике и банковской деятельности; по труду, социальной защите, делам ветеранов и инвалидов; по промышленности, топливно-энергетическому комплексу, транспорту, связи и предпринимательству; по аграрным вопросам; по охране здоровья, физической культуре, делам семьи и молодежи; по жилищной политике, строительству, торговле и приватизации. В Совете Республике образовано 6 постоянных комиссий: по законодательству и государственному строительству; по экономике, бюджету и финансам; по образованию, науке, культуре и гуманитарным вопросам; по демографической безопасности и социальному развитию; по региональной политике и местному самоуправлению; по международным делам и национальной безопасности.

В целях надлежащей организации законопроектной работы и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат Национального собрания, действуют Совет Палаты представителей и Президиум Совета Республики, которые являются постоянно действующими коллегиальными органами, подотчетными соответствующей палате. Вспомогательными рабочими органами палат Национального собрания являются секретариаты, являющиеся юридическими лицами и осуществляющие организационное, информационно-аналитическое, правовое и иное обеспечение деятельности палат Парламента, их председателей и заместителей, постоянных комиссий, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики.

Палаты Национального собрания собираются на две очередные сессии в год (как правило, открываемые 2 октября и 2 апреля) с продолжительностью до девяноста дней, а также в случае особой необходимости созываются на внеочередные сессии согласно указам Главы государства или постановлениям двух палат Парламента. Работа палат Национального собрания осуществляется в форме пленарных заседаний каждой палаты, совместных заседаний палат, парламентских слушаний, деятельности постоянных и временных комиссий, других органов, в избирательных округах и в иных формах.

Принятие Национальным собранием законов обязательно в случаях, прямо предусмотренных Конституцией Республики Беларусь (пункт 2 статьи 97) [1]. При принятии же других законов следует исходить из того, что законами должны регулироваться лишь наиболее важные общественные отношения, имеющие общегосударственное значение и рассчитанные на длительное применение и широкий круг субъектов. Причем законы должны быть не декларативного, а прямого действия, содержать минимальное количество отсылочных норм и не подменять собой нормативные правовые акты более низкой юридической силы (акты Правительства, министерств, государственных комитетов). В обратном случае правовой акт не должен облекаться в форму закона.

При внесении законопроектов в Палату представителей субъектами права законодательной инициативы, которыми являются Президент Республики Беларусь, Совет Республики, депутат Палаты представителей, Правительство, 50 тысяч обладающих избирательным правом граждан, определяются докладчики по законопроектам в двух палатах Национального собрания. В качестве таких докладчиков, как правило, назначаются руководители государственных органов (организаций), являющихся ответственными исполнителями по подготовке данных проектов. В то же время на практике нередки случаи, когда докладчики законопроектов в палатах Парламента (например, руководитель Минюста) не обладают спецификой вопросов по предмету регулирования представляемых ими законопроектов и декретов и не могут дать исчерпывающих ответов на возникающие у депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики вопросы и замечания.

Для исключения указанной ситуации Правительству и его Аппарату необходимо более ответственно и выверено подходить к вопросу определения руководителей государственных органов, ответственных за подготовку проектов и, соответственно, за их последующее представление в Парламенте. Для качественного представления в палатах Национального собрания законопроектов и декретов их докладчиками должны быть определены исключительно руководители государственных органов, законодательно уполномоченных на реализацию государственной политики, осуществление регулирования и управления в отраслях (сферах деятельности), относящихся к предмету регулирования представляемых законопроектов и декретов. Определенная помощь основным докладчикам в качественном и всестороннем представлении законопроектов и декретов в Парламенте должна оказываться и со стороны депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, являющихся по ним содокладчиками.

Законопроекты вначале рассматриваются в Палате представителей, как правило, в двух чтениях, а затем – в Совете Республики. Парламентские чтения и одобрение законопроектов – самостоятельные этапы законодательной процедуры в палатах Национального собрания, заключающиеся в рассмотрении проектов законов и принятии по ним того или иного решения (положительного или отрицательного, промежуточного или окончательного). Установление в парламентской практике процедуры не одного, а нескольких чтений принятия законопроектов повышает уровень организации законотворческой работы, предупреждает принятие скоропалительных, непродуманных, популистских решений и позволяет более тщательно рассматривать законопроекты, своевременно устранять имеющиеся в них недостатки.

В соответствии с Регламентом Палаты представителей [36] при рассмотрении законопроектов в первом чтении обсуждаются концепция, направленность, структура законопроекта и целесообразность принятия закона. Поскольку под концепцией проекта понимается его основополагающая идея, ведущая мысль, то в первом чтении фактически обсуждается авторский замысел предлагаемого в законопроекте правового регулирования.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11