В связи с понятием консолидированного бюджета
законодательство ввело и другое — минимальный бюджет. Это расчетный объем доходов
консолидированного бюджета нижестоящего территориального уровня, а также
низовых звеньев бюджетной системы (сельских, поселковых и т.п.), покрывающих
минимально необходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими
органами власти. Это определение относится к бюджетам субъектов РФ и местным
бюджетам.
Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления
в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (ст. 1) дал понятие минимального
бюджета применительно к местным бюджетам, увязывая его с государственными
социальными стандартами: минимальный местный бюджет — это расчетный объем
доходов и расходов местного значения, учитывающий государственные минимальные
социальные стандарты.
Бюджетный кодекс РФ 1998 г. взамен термина
«минимальный бюджет» применяет более точный — «минимальная бюджетная
обеспеченность», увязывая его с минимальными государственными стандартами (ст.
6). При этом данные категории касаются бюджетов всех уровней, в том числе и
федерального.
Минимальные государственные стандарты определены как
государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством
гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из
бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов на определенном
минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.
В свою очередь минимально допустимая стоимость
государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами
государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу
населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной
бюджетной обеспеченностью.
Реализация норм о минимальных государственных
стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности — важное условие
выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной
поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению бесплатной
медицинской помощи, бесплатного образования и т.п.
В связи с функционированием государственных и местных
бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются
особым подразделением (подотраслью) финансового права — бюджетным правом.
Бюджетное право — центральный раздел особенной части
финансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что
обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей
ролью.
Бюджетное право отличается от других подразделений и
институтов финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений,
которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что:
а) бюджетное право регулирует отношения Российской
Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и соответствующих органов
представительной и исполнительной власти;
б) эти отношения возникают в связи с образованием,
распределением и использованием денежных фондов государства (в том числе
субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для
соответствующей территории.
Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета нуждается в
конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими
подразделениями и институтами финансового права. С этой целью в бюджетном праве
можно выделить следующие блоки норм, которые закрепляют и регулируют:
а) бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов,
входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из
видов бюджетов;
б) структуру доходов и расходов бюджетной системы в
целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами;
в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее
субъектов, муниципальных образований в области бюджета;
г) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а
также отчетности об исполнении бюджета.
Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить,
исходя либо из общей, либо конкретной характеристики предмета бюджетного права.
Итак, бюджетное право — это раздел
(подотрасль) финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих
общественные отношения, которые возникают в связи с образованием,
распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в
государственных и местных бюджетах.
Однако такое понятие недостаточно четко определяет пределы регулирования
бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к
бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с
бюджетом отношения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования
бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др.). Избежать этого
можно путем введения в определение понятия бюджетного права уточняющих
признаков, основанных на конкретизации его предмета. При таком подходе бюджетное
право РФ — это совокупность финансово -правовых норм, регулирующих бюджетное
устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной
системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета,
а также бюджетный процесс.
Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает
и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается
особенная часть этой отрасли права.
Важнейшими принципами бюджетного права являются принципы федерализма и
развития местного самоуправления, свойственные финансовому праву в целом. В
бюджетном праве они находят специфическое проявление. Хотя они впрямую не
названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержание
пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений осуществляется с
учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ.
Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность
самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как
необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной
политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван
федеральный бюджет.
Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении
полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и
исполнению местного бюджета в целях решения задач местного значения в
соответствии с законодательством Федерации и субъектов РФ.
В бюджетном праве более четко, чем в других разделах
финансового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые
закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов
и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету
вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий
бюджетного процесса, форм взаимоотношений органов государственной власти, местного
самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом
процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они
устанавливают организационно-правовые формы реализации материальных бюджетных
прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления.
Различие материальных и
процессуальных норм бюджетного права отражено, например, в Законе РСФСР «Об
основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г., в
котором выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта концепция получила
дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами,
сосредоточенными в части второй, содержит
часть третью — «Бюджетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены
процессуальные нормы бюджетного права.
Носители юридических прав и обязанностей в отношениях
по образованию, распределению и использованию бюджетов всех Уровней именуются
субъектами бюджетного права.
В круг субъектов бюджетного
права РФ входят:
1) государство и его
территориальные подразделения — Российская Федерация в целом; субъекты Российской
Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные округа,
города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые
административно-территориальные образования);
2) органы государственной власти
и местного самоуправления — представительные (законодательные) органы
государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной
власти и местного самоуправления.
Право на соответствующий бюджет
— это основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно
государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно
их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных
(местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о
том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см.
преамбулу Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных
материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на
получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на
экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны
соответствующие обязанности данных субъектов.
Процессуальными правами и
обязанностями наделены представительные (законодательные) и исполнительные
органы государственной власти и местного самоуправления. Это, например,
полномочия по составлению и утверждению бюджета в определенные сроки при
соблюдении установленных форм и т.д.
Вступая в общественные отношения
для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права
становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.
Этим правоотношениям свойственны
следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:
а) они возникают в связи с
образованием, распределением и использованием централизованного государственного
или муниципального денежного фонда соответствующей территории;
б) права и обязанности субъектов
правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного
финансового плана государства, государственного или муниципального образования;
в) в бюджетных правоотношениях
обязательно участвуют государства, государственные или муниципальные
образования или соответствующие органы государственной власти и местного
самоуправления, представляющие их интересы.
Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть
материальными и процессуальными.
Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязанностей органов
власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в российском
законодательстве понятие — бюджетное обязательство. Согласно Кодексу (ст.222)
это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование
средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в
соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Термин «обязательство»,
свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентированность на
соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях.
В нормах бюджетного права предусмотрены меры ответственности за
нарушения бюджетного законодательства. Они предусмотрены в разных правовых
актах — в законах о бюджете на конкретный год, в указах Президента РФ.
Бюджетный кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности за нарушения
бюджетного законодательства в систему, посвятив им особую (четвертую) часть.
Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного
и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для
федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С
помощью бюджетного права регулируются внутрифедеративные отношения по распределению
финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального
уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть отношений в области
бюджета регулируется конституционными нормами.
В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое
право, существенно изменилось, что обусловлено происшедшими экономическими и
политическими переменами. Формирующееся бюджетное законодательство отразило
новые черты России как федеративного государства, повышение уровня
самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разделения
властей при определении бюджетной компетенции представительных и исполнительных
органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на
переход к рыночным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и
расходов, принципов взаимодействия между выше- и нижестоящими бюджетами,
широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и
др.). Законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные
современному периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребовал
урегулировать порядок его преодоления.
Перспективы развития бюджетного
права определяет Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской
Федерации в 1999—2001 годах, одобренная постановлением Правительства РФ от 30
июля 1998 г. № 862, Федеральный закон «О первоочередных мерах в области
бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998 г., Послание Президента РФ
Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год».
Основными целями реформы бюджетной политики
определены: повышение эффективности использования и управления финансовыми
ресурсами бюджетной системы; выравнивание возможностей реализации на территории
страны минимального уровня социальных гарантий, финансирование которых должно
осуществляться из бюджетов; создание условий для повышения эффективности
социально-экономического развития регионов.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26
|