УСТРАНЕНИЕ ИСКАЖЕНИЙ, СОЗДАВАЕМЫХ ДЕЙСТВУЮЩИМ НАЛОГОВЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ.

С одной стороны, повышение эффективности налого­вой системы является одной из целей проводимой реформы, и, по замыслу ее авторов, налогоплательщики, которые в настоящее время уклоняются от налогооб­ложения, потеряют свои преимущества перед добро­совестными налогоплательщиками. С другой стороны, неравномерное распределение издержек налогопла­тельщиков на исполнение налогового законодательства приведет к возникновению преимуществ у крупных организаций перед организациями среднего и малого бизнеса.

Для того чтобы аргумент об устранении искажений в налогообложении с помощью НДС-счетов являлся правомерным, необходимо предположить, что суще­ствует достаточно большое количество налогоплатель­щиков, не использующих уклонение от налогообложения с помощью короткоживущих организации. Однако если такое предположение верно (т.е. в России суще­ствует достаточно большая доля добросовестных нало­гоплательщиков, не уклоняющихся от налогообложе­ния), не совсем очевидна необходимость борьбы с дан­ным явлением с помощью предлагаемых затратных спо­собов.

В качестве одного из примеров искажений, созда­ваемых системой НДС-счетов в предлагаемом виде, можно назвать положение, согласно которому в слу­чае ликвидации организации и исполнения всех обя­зательств перед поставщиками и бюджетом по уплате НДС остаток на НДС-счете подлежит перечислению в доходы бюджета. Между тем, как будет показано ниже, существует достаточно большое количество слу­чаев, при котором налогоплательщик будет вынужден кредитовать НДС-счет с расчетного счета до поступ­ления ожидаемых сумм НДС от покупателей. Предла­гаемый порядок фактически приводит к тому, что сум­мы, поступившие с расчетного счета налогоплатель­щика, которые не подлежат возврату на расчетный счет, в конечном счете будут перечислены в бюджет.

ИЗДЕРЖКИ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ НА ИСПОЛНЕНИЕ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА.

В качестве одной из целей любой налоговой реформы можно назвать снижение издержек налогоплательщи­ков на исполнение налогового законодательства. Меж­ду тем, по оценкам как сторонников НДС-счетов, так и их противников, предлагаемые меры приведут к росту этих издержек. Расхождения наблюдаются лишь в оцен­ках масштабов потерь налогоплательщиков и в их рас­пределении между группами налогоплательщиков (крупными, средними и малыми организациями) и сек­торами экономики.

Под издержками налогоплательщиков, как прави­ло, понимаются отвлечение оборотных средств, рас­ходы на администрирование дополнительных банков­ских счетов, выпуск и обработку дополнительных пла­тежных поручений, обучение персонала и т.д. Можно отметить следующие издержки налогоплательщиков, не связанные с отвлечением оборотных средств:

• обязанность по открытию НДС-счетов преду­смотрена для всех без исключения лиц, осуществляю­щих предпринимательскую деятельность, в том числе для организаций и индивидуальных предпринимателей, освобожденных от обязанностей налогоплательщика. Вместе с тем одним из достоинств режима освобож­дения от обязанностей налогоплательщика является снижение издержек на исполнение налогового зако­нодательства для субъектов малого предприниматель­ства. Однако можно предположить, что в результате возникновения обязанности по администрированию дополнительного банковского счета такие издержки воз­растут;

• обязанность банков по представлению в налого­вые органы сведений обо всех операциях по НДС-сче­там клиентов с указанием счетов-фактур, их дат и кодов товаров может повлечь за собой значительные издержки банковских учреждений, которые могут быть переложены на их клиентов. Более того, предоставление налоговым органам права устанавливать запрет для банка осуществлять операции по НДС-счетам (а также права обращаться в Банк России с ходатайством об отзыве у данного банка лицензии) в том числе в случае неоднократного нарушения порядка представ­ления сведений дает налоговым органам неоправданно широкие полномочия по регулированию банковской деятельности;

• дополнительное ограничение на фактическое на­чало предпринимательской деятельности — запрет на осуществление банком операций по НДС-счетам до по­лучения подтверждения из налоговых органов о получе­нии информации об открытии НДС-счета — приводит к усложнению выхода на рынок в особенности для субъек­тов малого предпринимательства. Аналогичный эффект имеет фактический запрет на принятие к вычету из нало­говой базы сумм НДС, уплаченных налогоплательщиком при покупке товаров (работ, услуг) за наличный расчет.

Как уже говорилось, в настоящее время не суще­ствует обоснованных оценок большинства видов из­держек налогоплательщиков, связанных с реформой законодательства о налоге на добавленную стоимость. Вместе с тем нами была проведена оценка отвлечения оборотных средств организаций в результате осуще­ствления расчетов по НДС через специальные счета. Оцениваемое отвлечение оборотных средств может возникнуть по двум причинам:

1) вследствие того, что в условиях уплаты НДС без использования специальных счетов налогоплательщик имеет возможность распоряжаться суммами НДС, поступившими в составе платежей за реализованные товары (работы, услуги), по своему усмотрению;

2) вследствие необходимости кредитовать НДС-счет в момент начала работы системы НДС-счетов, в слу­чае осуществления крупных закупок, несовпадения во времени покупок и продаж налогоплательщиков, при начале деятельности любой организации, связанной с закупкой основных средств, материалов, услуг и т.п. Причем если первая причина имеет временный харак­тер и заключается в невозможности использовать на цели, не связанные с расчетами по НДС, суммы, находя­щиеся на специальном счете, то вторая причина обуслов­лена необходимостью отвлекать на НДС-счет суммы, которые не являются суммами НДС, поступившими в составе платежа за реализуемые товары (работы, услуги).

С учетом того, что налоговый период по НДС составляет один месяц, а сумма налога должна быть уплачена в бюджет до 20-го числа месяца, следующего за налоговым периодом, при предположении о равномерном осуществлении налогооблагаемых покупок и продаж в течение налогового периода и стремлении нало­гоплательщика к выполнению налоговых обязательств перед бюджетом в максимально приближенный к пре­дельно установленному срок, получается, что средние срок отвлечения оборотных средств в случае введе­ния НДС-счетов составит 35 дней.

В соответствии с данными МНС России о поступ­лении НДС в бюджет (форма 1 -НДС) за январь — июль 2003 г. сумма НДС, начисленного к уплате в бюджет по декларациям 2003 г., составила 593,2 млрд. руб. или 98,9 млрд. руб. в расчете на 35 дней. В условиях сниже­ния в 2004 г. базовой ставки НДС до 18% средняя налоговая ставка снизится с 18,9 до 17,1% (рассчи­тано по данным о начисленном НДС за январь — июнь 2003 г., данные из статистической отчетности по фор­ме 5-НБН). Соответственно сумма отвлеченных средств составит 89,5 млрд. руб. в иенах 2003 г. или 0,68% ВВП (исходя из прогноза ВВП на 2003 г. — 1 3 250 млрд. руб.)

Отвлечение оборотных средств налогоплательщи­ка на кредитование специального счета возможно вследствие несовпадений покупок и продаж как по времени, так и по объемам (например, при уплате НДС в бюджет со специального счета на нем может не ока­заться средств для уплаты НДС поставщикам; в ситуа­ции, когда организация осуществляет закупки в начале месяца, а продажи — равномерно в течение месяца, необходимо кредитовать специальный счет с основ­ного расчетного счета). При отсутствии поступлений на НДС-счет необходимость осуществления закупок приводит к необходимости кредитования специального счета, однако обсуждаемая схема не предполагает возможности возврата средств со специального счета на расчетный счет. Оценить вероятную сумму потерь представляется достаточно сложным, но можно предположить, что данная сумма составит половину еже­месячных платежей НДС, или 0,3% ВВП.

По нашим оценкам, в условиях 2003 г. с учетом снижения основной ставки НДС до 18% сумма потерь налогоплательщиков в случае введения НДС-счетов превысила бы 1 % ВВП (табл. 2). По данному значению оценки ИЭПП совпадают с результатами аналогичных оценок Минэкономразвития России и Минфина России.

Однако следует отметить, что количественные оценки прочих эффектов специальных счетов (напри­мер, издержек налоговых органов на налоговое адми­нистрирование, издержек налогоплательщиков, связан­ных с изменениями бухгалтерского учета, количества платежных документов, оплатой консультационных услуг и проведением судебных споров, дополнитель­ной налоговой нагрузки на отрасли промышленности, кредитования малого бизнеса) имеют достаточно ограниченную ценность вследствие невозможности полу­чить представление ни о методиках проведения таких оценок, ни об исходных данных, на основе которых такие оценки осуществлялись.

НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ.

По нашему мнению, единственная причина, по которой качество налогового администрирования в условиях НДС-счетов должно улучшиться, заключается в отсут­ствии необходимости для налоговых органов в про­верке, не является ли плательщик НДС короткоживущей (подставной) организацией. Однако такие проверки, судя по декларируемым масштабам уклонения с помощью короткоживущих организаций, не проводятся и в настоящее время.

Между тем вполне вероятен рост издержек на нало­говое администрирование, так как налоговые органы будут вынуждены проверять осуществление операций с НДС-счетами. Сохранение в налоговом законодатель­стве метода начисления при определении момента возникновения налоговых обязательств будет озна­чать, что движение средств по НДС-счетам не во всех случаях влечет за собой возникновение обязанности по начислению и уплате налога. Значит, введение НДС-счетов не отменит необходимости в существующих механизмах контроля и, кроме того, потребует созда­ния новых механизмов.

В соответствии с предложениями Минфина России на банки возлагается обязанность по представлению в налоговые органы сведений обо всех операциях по НДС-счетам клиентов, включая выписку из лицевого счета и документы с указанием кодов товаров, номеров и дат счетов-фактур, на основании которых были соверше­ны все записи по НДС-счету. Помимо издержек бан­ков, о которых уже говорилось, внедрение и поддержа­ние системы обработки такого массива информации в налоговых органах потребует значительных ресурсов.

ОСНОВНЫЕ ВЫВОДЫ ДЛЯ РОССИИ.

Подводя итог приведенным соображениям, можно сде­лать следующие выводы относительно возможных послед­ствий использования специальных НДС-счетов в России:

• нельзя отрицать, что введение обязательного использования специальных счетов для уплаты НДС приведет к увеличению доходов федерального бюд­жета, однако, во-первых, масштабы такого прироста не поддаются оценке и, во-вторых, издержки общества (издержки государства и налогоплательщиков, потери доходов других бюджетов бюджетной системы и т.д.),  связанные с проведением данной реформы, могут пре­высить выгоды, получаемые в виде прироста федераль­ных доходов. В частности, предварительные оценки замораживания оборотных средств организаций в ре­зультате введения НДС-счетов, сделанные ИЭПП, пока­зывают, что объем отвлеченных средств может соста­вить свыше 100 млрд. руб.;

• в настоящее время не существует ни обосно­ванных оценок, ни методик и данных, позволяющих количественно оценить масштабы уклонения от налого­обложения НДС, эффективность предложенной меры для борьбы с таким уклонением, выгоды и издержки общества вследствие введения НДС-счетов;

• предлагаемая мера является технической и на­правлена на борьбу с конкретным способом уклоне­ния от налогообложения, использование которого обусловлено рядом недостатков не столько налоговой системы, сколько системы законодательного регули­рования в целом. В связи с этим явля­ется неочевидной целесообразность борьбы с систем­ными недостатками с помощью принятия чрезвычайно затратной технической меры;

• из всех государств, взимающих налог на добав­ленную стоимость, лишь Болгария применяет специаль­ные счета в целях обеспечения взимания НДС. Однако с учетом особенностей болгарской налоговой системы и болгарской экономики в целом нельзя утверждать, что опыт Болгарии применим в России. Механический пе­ренос бюджетных эффектов от введения специальных счетов в Болгарии на российские данные показывает, что в зависимости от периода прирост доходов от НДС может составить от 0,2 до 1% ВВП (при этом данные оценки являются заведомо некорректными);

• являются неочевидными соображения о том, что борьба с уклонением от налогообложения с помощью НДС-счетов приведет к устранению искажений в эко­номике, а также конкурентных преимуществ для недо­бросовестных налогоплательщиков. Предлагаемая ре­форма, как в части введения НДС-счетов, так и в части рассматриваемых компенсационных мер, приводит к увеличению издержек организаций малого и среднего бизнеса, а также вновь открывающихся организаций;

С учетом высказанных соображений можно сделать вывод, что необходима разработка комплекса мер в области налогового администрирования, эффективно и с минимальными затратами для общества противо­действующих уклонению от обложения НДС.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20