Следует также
различать перспективный инвестиционный бюджет, который составляется на основе
финансового плана-прогноза (ФПП) на несколько лет
вперед, и текущий инвестиционный бюджет, который представляет собой совокупность финансовых фондов, направляемых на инвестиционные
потребности города в текущем финансовом году.
В зависимости
от форм финансирования, проекты, реализуемые за счет средств инвестиционного бюджета, можно структурировать следующим образом (см. рис.2. Приложения 6):
I. Выделение прямых бюджетных ассигнований: А. Проекты, окупаемые за
счет прямых доходов; В. Проекты, окупаемые за счет прямых и косвенных доходов (неокупаемые только за счет прямых доходов
по проекту); С. Неокупаемые проекты.
П. Косвенные
формы поддержки со стороны бюджета города: А. Предоставление поручительств; В. Предоставление универсальных льгот; С.
146
Предоставление специфических видов льгот
(предоставляются на конкурсной основе).
В соответствии с
инвестиционной системой города была разработана структура городской инвестиционной программы в части инвестиционных проектов, предполагающих осуществление капиталовложений
со стороны города, которая отражена
на схеме (рис.1. Приложения 6). В данной схеме проекты подразделяются на две большие категории:
1. Переходящие проекты
- это проекты, реализуемые с участием
инвестиционных ресурсов города, разрабатываемые
в предыдущем периоде,
финансирование которых полностью или частично
предполагается в
предстоящем финансовом году.
2. Новые (вновь начинаемые) проекты - это проекты,
предполагающие
осуществление капиталовложений за
счет инвестиционных ресурсов города.
Эффективность
формирования инвестиционной системы города зависит от характеристик инвестиционных проектов, включаемых в нее, соответственно
повышение эффективности программы возможно за счет реформирования процедуры ее формирования, внедрения единой, четкой методики отбора инвестиционных проектов,
интеграции в этот процесс следующих
принципов:
-
подчиненность инвестиционной
системы города приоритетам
социально-экономического развития;
- привлечение
частных инвесторов и поддержка инвестиционной
активности;
-
привлечение заемных ресурсов для
финансирования наиболее
перспективных проектов;
- финансовая концентрация инвестиционных ресурсов города;
- рационализация пространственного размещения;
- территориальная концентрация инвестиционных ресурсов;
- прозрачность и гласность процедуры отбора инвестиционных
проектов;
147
- ориентация на
кумулятивный эффект бюджетных инвестиций в экономике города.
Совершенствование системы управления
инвестиционным комплексом города
предусматривает:
1. Совершенствование процедур выдвижения и отбора проектов, включая
разработку и принятие единой методики выдвижения и отбора проектов;
2. Совершенствование процесса бюджетно-финансового планирования
путем выделения инвестиционного бюджета города;
распределения
инвестиционного бюджета между финансированием окупаемых и неокупаемых
проектов; дробления инвестиционного
бюджета на гарантированные и
добавочные фонды финансирования инвестиционных проектов;
3. Мониторинг реализации инвестиционных
проектов: внедрение
системы регулярной отчетности, позволяющей осуществлять
мониторинг
качества и затрат по мере продвижения
проекта, а также сроков реализации
проектов; введение системы персональной ответственности за реализацию
проектов; осуществление
ретроспективного анализа инвестиционных проектов
с целью выявления точности
начальной оценки, успешности реализации,
состоятельности инвестиционной
политики.
Реализация этих
мер позволит осуществить переход системы планирования и управления
инвестиционной деятельностью в муниципальном образовании
(в том числе и в г. Волжском) на качественно новый уровень, повысить эффективность бюджетных капиталовложений.
Кроме
инвестиционной составляющей г. Волжского, нами была рассмотрена составляющая заемной системы в целях уменьшения расходной части бюджета города.
Во многих регионах и городах России
на первое место среди различных форм
заимствования средств в настоящий момент выходят облигации. За последний год произошло двукратное увеличение
количества займов и объемов эмиссии субфедеральных муниципальных
облигаций.
148
В
настоящее время рынок муниципальных облигаций, хотя и начал постепенно оживать после кризисного состояния 1998 г.,
по-прежнему оставался низко ликвидным, регионализированным
и информационно закрытым. И хотя потенциальный спрос на
облигации муниципальных администраций может быть оценен в
десятки миллиардов рублей, фактический спрос на них и существующие размеры
предложения заметно ниже.
По
мнению автора, в настоящее время применительно к бюджетам муниципальных
образований, обладающих реальной автономией, должны применяться жесткие бюджетные ограничения, ведущие к реальной ответственности органов местного самоуправления за
эффективность муниципальной бюджетной политики, в том числе и на уровне
муниципальных заимствований.
Бюджетным
кодексом установлены следующие ограничения на размер долга и объем муниципальных заимствований:
- размер дефицита местного бюджета - не более 10% объема
доходов
местного бюджета без учета финансовой помощи (ст. 92(5));
- предельный объем муниципального долга - не более объема
доходов
соответствующего бюджета без учета финансовой помощи (ст. 107(2));
- предельный объем расходов по обслуживанию муниципального
долга -
15% объема расходов муниципального бюджета
(ст. 111);
-предельный
объем муниципальных гарантий для муниципальных образований, получающих финансовую помощь на выравнивание бюджетной обеспеченности — 3% расходов местного бюджета (ст.
134(3)).
Подобный набор ограничений является
чрезмерно детальным и по сути не дает возможности муниципальным образованиям
вести разумную долговую политику. Так, при
ограничении предельного объема муниципального долга фактически уравниваются краткосрочные и дорогие
кредиты с долгосрочными и дешевыми.
Муниципальное образование жестко лимитируется в привлечении заемных средств, даже если оно вполне способно
обслуживать и погашать задолженность.
Регулирование размера дефицита также фактически выступает
149
как ограничение на заимствования, поскольку именно они являются
основным источником финансирования дефицита
бюджета.
Наиболее
адекватным ограничителем в политике привлечения заемных
средств является предельный объем обслуживания муниципального
долга. В
настоящий момент он установлен на уровне 15%
расходов муниципального
бюджета. Однако в данном контексте
разумнее связывать возможности
обслуживания долга не с объемом
расходов, а с объемом и источниками
• доходов. Причем источником средств на обслуживание долга
могут являться не
только собственные доходы
местного бюджета, но и нецелевая финансовая помощь, хотя опора на собственные доходы в данном случае более предпочтительна. Кроме того, с учетом все более
обостряющейся потребности в заемных
средствах на капитальные цели это ограничение можно было бы сделать менее жестким.
Исходя из всего
вышеизложенного целесообразно в качестве порогового
• использовать
безопасное ограничение обязательств по обслуживанию и
погашению муниципального долга 25%
собственных доходов местного бюджета либо 20%
доходов, включающих нецелевую финансовую помощь. В законодательство следует включить оба ограничения, и дать возможность
муниципальному образованию использовать наиболее для себя подходящее (очевидно,
первый вариант наиболее привлекателен для муниципалитетов -доноров, второй -
для дотационных муниципальных образований).
Предложение
использовать в качестве базового ограничение на муниципальные заимствования, связанное с установлением предела годовых
обязательств по обслуживанию и погашению муниципального долга на уровне 25%
собственных доходов местного бюджета либо 20% доходов, включающих нецелевую
финансовую помощь, а также дать возможность муниципальному образованию
самостоятельно выбирать из этих двух критериев, предполагает прогноз последствий подобного решения и его влияния на
мотивацию муниципальных властей.
150
Приведем
формальное обоснование последствий установления различных долей доходов
муниципальных бюджетов на обслуживание и погашение долга.
Пусть Pi - расходы на обслуживание долга, зависящие
только от собственных доходов местного бюджета (Д), а Р2 -
расходы на обслуживание долга, зависящие от
доходов, включающих нецелевую финансовую помощь (Тх). Кроме того, пусть а, — максимальный процент от дохода на обслуживание
долга по i-му способу (7
= 1,2).
В этих обозначениях получаем:
1)Р,< (аиДУ 100; (3.3.1.) 2) Р2< (а2
х(Д+7г))/100; (3.3.2.)
Для того чтобы
муниципальному образованию было безразлично, какой из критериев
использовать, очевидно, должно выполняться соотношение:
Pi=
P2, тогда (а^Д)/ 100 = (а2х(Д+7г))/ 100, из чего следует,
что:
3) а2 = а, х (Д/(Д+7г)) = а, х (1 -
(7г/(Д+7г)); (3.3.3.)
Таким образом,
для того чтобы муниципалитету, получающему финансовую
помощь, было бы целесообразно перейти на второй способ расчета средств на обслуживание долга, необходимо и
достаточно выполнения соотношения:
4) 7г>(Дх(а1-а2)/а2);
(3.3.4.)
Это означает,
что переход на второй способ расчета средств на обслуживание
долга происходит при превышении величины трансферта
5) 100x(ai-a2)/a2 % (3.3.5.)
Рассмотрим
данные предложения на примере г. Волжского. Собственные доходы города колеблются в пределах от 65 до 75 % в соотношении с расходами,
возложенными на данное муниципальное образование. Пусть г.\ = 25%, то есть 25% собственных доходов города
покрывают расходы на обслуживание
муниципального долга; а2= 20%, что означает % собственных доходов
в совокупности с нецелевой финансовой помощью (7г), имеющейся у города.
151
Тогда с
учетом предложенной методики расчета размера муниципального займа, произведем расчет перехода на обслуживание долга
за счет собственной доходной базы. В соответствии с формулой 3.3.5, 100 х (25
- 20 )/20 =25%.
Данный расчет показывает, что
увеличение размера муниципального займа возможно,
если финансовая помощь из выше стоящих бюджетов превысит четверть
собственных доходов муниципалитета, или в том случае, если за счет собственных
доходов будет покрываться более 75% муниципальных расходов.
При данном методе расчета
открываются более широкие возможности для осуществления
заимствований муниципальных образований. С одной стороны, это снижает
риски нарушения долговых обязательств, поскольку собственные доходы можно
рассматривать как относительно более стабильный источник средств, чем
финансовая помощь. С другой стороны, это создает адекватную мотивацию местных
властей, направленную на максимальное использование потенциала самофинансирования.
Рассмотрим имеющуюся практику и
возможности выпуска облигаций на муниципальном
уровне.
Практика оформления и получения
регионами и муниципалитетами, зарегистрировавших
облигационные займы в 1999-2003 гг., представлена рядом городов РФ (Москва, Санкт-Петербург, Волгоград,
Кострома, Архангельск, Дзержинский, Новочебоксарск, Екатеринбург,
Чебоксары; Волгоградская, Новосибирская, Оренбургская, Томская и Псковская
области; Приморский край).
Наиболее
интересными покупателями с точки зрения муниципального эмитента, могли бы стать физические лица. Ограниченность доступных населению
финансовых инструментов, особенно за пределами центральных городов, позволяет позиционировать облигационные
займы как альтернативу вкладам в коммерческих банках и Сбербанке РФ с
соответствующим уровнем доходности. Таким образом, у населения появляется
возможность увеличить инвестиционный доход на
свои сбережения, а у муниципальных администраций
- снизить стоимость обслуживания долга.
152
Главными
покупателями долговых обязательств муниципальных администраций
остаются коммерческие банки. Крупнейшими кредиторами региональных и местных органов власти являются Сбербанк РФ и Внешэкономбанк - на их долю по состоянию на
середину 2001 г. приходилось соответственно
7,3 и 5,8 млрд руб. требований к субфедеральным администрациям в виде
кредитов и ценных бумаг. В Волгоградской области основными инвесторами являются банки, инвестиционные компании, население.
Волгоградская
область и г. Волгоград уже давно присутствуют на рынке субфедеральных облигационных займов. Наличие положительного опыта выпуска областных облигаций и облигаций города Волгограда
позволяет говорить о благоприятных перспективах для
выпуска муниципальных облигаций города
Волжского.
Резюмируя
вышесказанное, можно сделать вывод о том, что в качестве основных целей эмиссии муниципальных облигаций (в том числе г.
Волжского по аналогии с Волгоградской областью) должно стать:
- финансирование текущих расходов бюджета;
- сглаживание неравномерности поступления налоговых платежей
в бюджет
путем сокращения кассовых разрывов;
-финансирование инвестиционных проектов,
жилищного строительства развития
транспортной и социальной инфраструктуры, приоритетных отраслей местной промышленности.
При этом выпуск муниципальных
облигаций призван решить следующие задачи:
-
сокращение оттока из города денежных
средств и привлечение
дополнительных денежных ресурсов;
-
активизация и развитие инфраструктуры городского рынка
ценных
бумаг;
-
создание финансового инструмента как
денежной формы размещения
153
свободных денежных средств населения; - выработка доверия к эмитенту как
первоклассному заемщику.
К конкурентным
преимуществам облигационных займов в сравнении с банковскими кредитами следует отнести:
-устранение
банка как посредника в передаче средств и соответственное снижение процентной ставки (по состоянию на июнь 2002 года 25% по банковским
кредитам и 20-21 при облигационных займах);
- отсутствие необходимости оформлять залог (соответственно
происходит
снижение расходов на оформление кредита);
-
создание вторичного рынка
облигаций, появление возможности
досрочного выкупа их эмитентом;
-
повышение привлекательности
облигаций для держателя за счет
появления возможности досрочной продажи
(переуступка обязательств по
кредитному договору н практикуется);
- возможность
привлечения средств на более длительный срок;
-
создание кредитной истории, позволяющей в последующем снизить цену
заимствований и привлекать значительные средства для
крупных
инвестиционных проектов.
Для
эффективного размещения облигаций необходимо определить оптимальный
вид и номинал облигации. Для этих целей используем данные экспертного анализа, осуществленного с помощью
опросов различных категорий
инвесторов (см. табл. 3.3.1).
Выбор
эмитентом формы муниципальных облигаций оказывает наиболее значительное и
противоположное влияние на спрос физических и юридических лиц — потенциальных отечественных инвесторов. О важности данного параметра муниципальных облигаций свидетельствует уровень
оценки значимости данного параметра для потенциальных инвесторов.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40
|