Такому положению, в частности, способствует наличие большого количества "федеральных мандатов", то есть расходных полномочий, возложенных на муниципалитеты в соответствии с законами и постановлениями федерального правительства (в ряде случаев и региональных правительств). В 1990-е годы они передавались муниципалитетам без предоставления   требуемых   финансовых   ресурсов   в   необходимом   объеме.

40

Ж^Й^НАЯ

Подобная практика помогала уменьшить дефицит федерального бюджета, поскольку средств на финансирование всех законодательно принятых социальных программ у государства не хватало.

Общий объем «необеспеченных федеральных мандатов» достиг в 2003г. 8% ВВП при среднем их исполнении на уровне менее 30%. Такая ситуация складывается по той причине, что фактическое распределение финансирования расходов не отражает разграничения полномочий и ответственности за формирование расходов, поскольку значительная часть расходов местных бюджетов регламентируется централизованно принимаемыми решениями.

В 1999-2003 гг. на федеральном уровне был реализован ряд мер, направленных на снижение финансово необеспеченных расходов местных бюджетов38. Так, было выполнено:

-  перевод в денежную форму льгот по оплате жилья и коммунальных услуг
военнослужащими и сотрудниками правоохранительных органов с полным их
финансовым  обеспечением  начиная  с   1   июля 2001   года  за  счет  средств
федерального бюджета; создание с 2001 года в составе федерального бюджета
Фонда компенсаций, за счет  субвенций  и субсидий которого обеспечивается
финансирование   территориальными   бюджетами   Федеральных   законов   «О
государственных   пособиях   гражданам,   имеющих   детей»,   «О   социальной
защите  инвалидов  в Российской  Федерации»,  а также  ряда  федеральных
законов, устанавливающих льготы для лиц, пострадавших от радиации;

-  создание    с   2002    года   в   составе   федерального    бюджета   Фонда
софинансирования социальных расходов. В 2002 году за счет средств данного
Фонда в среднем было профинансировано  11% расходов территориальных
бюджетов на повышение заработной платы в соответствии с Федеральным
законом «О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки
по оплате труда работников организаций бюджетной сферы», а также 25%
расходов на выплату адресных жилищных пособий населению.

38

Бирюков А.Г.,  Данчиков Е.А.  Механизмы совершенствования бюджетной  политики субнациональных

властей. //Финансы. - 2003.-№2, с.6

41

В то же время в 2000 году был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации», предусматривающий возможность приостановки (отмены) действия законом о бюджете решений, не обеспеченных источниками финансирования.

В целях защиты региональных и местных бюджетов от «необеспеченных федеральных мандатов» предусматривается введение соответствующих законов в действие ежегодным законом о федеральном бюджете при условии их финансового обеспечения субвенциями, а также механизм судебной защиты от занижения оценок необходимых для их реализации бюджетных средств.

При формировании федерального бюджета в 2001 - 2003 годах был существенно сокращен либо приостановлен объем финансирования, предусмотренный принятыми федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Так, в 2001 году было приостановлено действие 87 нормативно- правовых актов (общим объемом 520,9 млрд. руб.), в 2002 году -120 (общим объемом 380, млрд. руб.), в 2003 году - 97 (общим объемом 1368,7 млрд. руб.)39.

В период с 1999 года по 2002 год был реализован ряд мер, направленных на разграничение доходных источников таких, как:

-  закрепление Бюджетным кодексом Российской Федерации распределения
между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации
доходов от налога на добычу полезных ископаемых;

-  проведена централизация неравномерно размещенных доходов (НДС и
акцизов на табачные изделия) с передачей в консолидированные бюджеты
субъектов    Российской    Федерации    более    равномерно    размещенных    и
немобильных доходных источников - 100% доходов от федерального налога на
доходы физических лиц, акцизов на водку и ликеро-водочные изделия и 100%

Силуанов А.Г. Бюджетная политика и межбюджетные отношения в 2004 году. // Финансы. - 2003 - № 10. с.З.

42

земельного налога (до 2001 года 15% земельного налога зачислялось в федеральный бюджет), а также 60% акцизов на горюче-смазочные материалы.

Тем не менее, действующие федеральные и региональные законы (часть из которых была принята еще до 1992 г.) продолжают требовать от муниципальных образований исполнения расходных полномочий без предоставления им соответствующих финансовых ресурсов в необходимом объеме.

Основными федеральными законодательными актами, которые вызывают дополнительные расходы местных бюджетов, являются Законы «О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации » и «Об образовании». Эти законы содержат требования к предоставлению льгот и субсидий на местном уровне отдельным категориям граждан. Местным органам власти вменяется в обязанность оплачивать из своих бюджетов свыше 30 видов льгот, причем по отдельным видам льгот количество категорий граждан, которые могут на них претендовать, достигает 60 льгот.

Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 0.6.10.03, четко отделяет вопросы местного значения от государственных полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления.

Государственные полномочия могут быть возложены на местное самоуправление только федеральными и региональными законами.

Новая версия закона не просто требует «передачи необходимых материальных и финансовых средств» для исполнения государственных полномочий на местном уровне, но устанавливает, что такие средства должны быть переданы в местный бюджет в виде субвенций (т.е. целевых трансфертов). Эта норма является ключевой в решении проблемы нефинансируемых мандатов, поскольку ранее вышестоящие органы власти использовали практику финансирования мандатов через нецелевые выравнивающие трансферты, при

43

расчете   которых   потребности   нижестоящих   бюджетов   в   финансировании решений, принятых наверху, лишь «принимались во внимание».

В новой редакции закона перечислены требования к федеральным и региональным законам, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К их числу, в частности, относятся:

-     указание   способа  (методики)   расчета  нормативов  для   определения
общего    объема   субвенций,    предоставляемых    местным    бюджетам    для
осуществления соответствующих полномочий;

-     указание порядка передачи в пользование и (или) управление либо в
муниципальную собственность материальных объектов в целях обеспечения
осуществления передаваемых полномочий.

Следует отметить, что неизбежным следствием целевого финансирования мандатов через субвенции станет централизация субнациональных бюджетных средств в бюджете субъекта федерации.

Данное утверждение означает, что значительная часть средств, которые до этого закреплялись за муниципальными образованиями в виде налоговых доходов, отныне должна будет сначала зачисляться в региональный бюджет, и уже потом передаваться в местные бюджеты, причем в виде целевых трансфертов. В итоге, по оценкам Института экономики города, доля субвенций в доходах местных бюджетов увеличится с 9% доходов до 40-50%.

В результате произойдет существенное сокращение нецелевых средств бюджетов местного самоуправления, следствием чего станет сужение свободы действий органов местного самоуправления в отношении распоряжения бюджетными средствами. В результате местному самоуправлению придется переориентировать свыше 40 процентов бюджетных средств с той деятельности, которой они до сих пор занимались по собственному усмотрению, на деятельность, в которой они становятся лишь исполнителями вышестоящих решений.

44

1.3. Межбюджетное регулирование доходов и расходов муниципального образования

Проведение экономических реформ, переход к демократической и федеративной модели государственности в корне изменили основы функционирования бюджетной системы и отношений между органами государственной власти различного уровня и муниципальными органами власти в Российской Федерации.

«Процесс становления новых бюджетных отношений сопровождался адекватным развитием базовых положений бюджетной системы из-за недостатка теоретических основ и методологии ее трансформации»40. При этих обстоятельствах реализация обоснованной и эффективной политики межбюджетных отношений в сфере распределения доходов и осуществления расходов была практически невозможна. Вышеназванные факторы значительно ограничивали темпы социально-экономических преобразований в стране, ее регионах и отдельно взятых муниципальных образованиях.

Бюджетное регулирование социально-экономических процессов представляет собой организуемую государством систему бюджетных отношений для корректировки параметров бюджетных планов различных уровней. При этом в качестве субъектов бюджетного регулирования на региональном и местном уровнях выступают органы власти и управления субъектов РФ и органы местного самоуправления, а объектами - доходы и расходы бюджетных фондов субъектов РФ, муниципальных образований41.

Основная задача, решаемая в ходе бюджетного регулирования, связана с установлением пропорций распределения бюджетных ресурсов между бюджетами различных уровней, обеспечивающих максимально возможное удовлетворение потребностей населения территорий. Бюджетное регулирование можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле оно направлено на достижение минимального дефицита бюджетных

40    Христенко В. /Межбюджстные отношения и управление региональными финансами в РФ//Проблемы теории
и практики управления//№1, 2003. С.9.

41     Пронина ЛИ. Местное самоуправление и межбюджетные отношения. //Финансы. - 2(К)3 -№ 8. с. К).

45

ресурсов. В широком смысле - это проведение бюджетного регулирования с учетом параметров баланса финансовых ресурсов страны42.

Существует две разновидности таких межбюджетных отношений.

Первая разновидность - это отношение, выстроенное по схеме «Российская Федерация, представляющая федеральный бюджет, - субъект Российской Федерации, представляющий бюджет субъекта Российской Федерации»43. Таким образом, данное отношение опосредует связь между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации.

Взаимосвязь федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации выражается в данном случае в основном в том, что в законе об утверждении федерального бюджета, во-первых, устанавливаются регулирующие налоги для бюджетов субъектов Российской Федерации, во-вторых, предусматривается (в случае необходимости) выделение дотаций, субвенций, субсидий, а также предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации44.

Вторая разновидность межбюджетных отношений - это отношение, выстроенное по схеме «субъект Российской Федерации, представляющий бюджет субъекта Российской Федерации, - муниципальное образование, представляющее местный бюджет». Таким образом, данное отношение опосредует связь между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами45.

Взаимосвязь бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов выражается в данном случае в основном в том, что в законе об утверждении бюджета субъекта Российской Федерации, во-первых, устанавливаются регулирующие налоги для местных бюджетов, во-вторых, предусматривается (в случае необходимости) выделение дотаций, субвенций,

42   МатеюкВ.И. Основы самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов.//Финансы. - 2000. - N
3. - С. 7.

43       Лапина   Г.   и   др.   Местные   сообщества   и   органы   муниципального   управления   -   понять,   чтобы
взаимодействовать. // Городское управление. - 2000. - N 8. - С.68.

44   Крупина Т. Бюджеты муниципальных образований и бюджетное регулирование - Муниципальный мир. 2000.
№3, с. 51.

45   Макаров В., Глазырин М. - Новая экономическая самоорганизация муниципальных образований// Экономист.
2003 №4   с.56.

46

субсидий, а также предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований46.

Рассмотрим бюджетные отношения субъектов Российской Федерации с муниципальными образованиями, расположенными на территории данного субъекта.

Отношения в связке «бюджет субъекта Российской федерации - местный бюджет» во многом аналогичны отношениям «федеральный бюджет - бюджет субъекта Российской Федерации». Предусмотрены те же самые каналы финансового взаимодействия, а именно: а) установление для муниципальных бюджетов регулирующих налогов; б) оказание местным бюджетам финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на безвозвратной основе в виде дотаций, субвенций, субсидий; в) оказание местным бюджетам финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на возвратной основе в виде бюджетных ссуд и бюджетных кредитов; г) выплата компенсации в режиме взаимных расчетов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетом47.

Поскольку наиболее важной формой межбюджетного регулирования является нормативное отчисление от регулирующих доходов, появляется обоснованная необходимость более детального его рассмотрения в вопросах межбюджетного регулирования.

Доля регулирующих доходов в структуре бюджетов субъектов РФ зависит от двух составляющих: величины контингентов соответствующих федеральных налогов, мобилизуемых на данной территории и доли отчислений от них согласно действующему законодательству РФ48.

Нормативы отчислений от регулирующих доходов - достаточно подвижный инструмент в руках вышестоящего органа исполнительной власти. С  его  помощью формируется определенная  структура доходов  бюджетов

46   Музыченко Л.М. Использование экономических методов в муниципальном управлении при переходе к
рынку: Авторефер.дисс. - М., 1998. - 23 с.

47  Муниципальный менеджмент: Учеб. пособие/ Под ред. Т.Г.Морозовой. - М.: Банки и биржи. ЮНИТИ. 1997. -
с. 164.

48    Финансы Учебник / Родионова В М , Вавилов Ю Я , Гончаренко Л.И. и др., Под ред. Родионовой В. М. -
М.Финансы и статистика, 1997 с -10.

47

районов, от которой во многом зависят условия мобилизации налоговых и неналоговых поступлений, условия сбалансированности доходов с расходами в процессе исполнения, объемы испрашиваемых ссуд и предоставляемой финансовой помощи. «Исходя из конкретной финансовой ситуации данного периода и специфических особенностей территории местные органы управления решают, какие налоги следует вводить, а от каких воздержаться. Местные налоги не имеют чисто фискального характера, скорее они определяются экономической политикой региона»   .

В 2001 г. была принята «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», стратегической целью которой является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. К 2005 г. Программой предполагалось:

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40