В последующие годы в Соединенных
Штатах Америки был принят широкий спектр программ, многие из которых были направлены
на развитие передовых наукоемких проектов, среди которых в первую очередь
стоит упомянуть программы космических исследований, стратегическую оборонную
инициативу и др. Следует отметить, что термин «программа» в американском
понимании имеет широкий спектр значений и может быть распространен, по
существу, на любой вид управленческой деятельности — от тщательно
проработанной системы проектов до простого выделения из бюджета некоторой
суммы средств на финансирование мероприятий, имеющих порой довольно
расплывчатый характер. Программы подразделяются на две основные категории:
программы основной деятельности и программы обеспечивающей деятельности. К
первой категории относят программы, непосредственно направленные на
предоставление населению каких-либо услуг, например, по медицинскому
обслуживанию, жилищному строительству, транспорту, связи, образованию и т.п. Ко
второй категории относятся программы, предназначенные для развития
обеспечивающей деятельности, такой, как административное обслуживание,
подготовка кадров, эксплуатация оборудования, НИОКР, информационное
обеспечение, и ряд других. Программы второй категории, как правило,
предназначены для создания условий, которые требуются для успешного выполнения
программ основной деятельности.
В зависимости от роли федерального
правительства в реализации программы можно выделить две основные категории: управление
«мягкого типа» и «жесткого типа». К первой категории относятся, например,
программы «федеральной помощи», основное содержание которых состоит в
выделении федеральных бюджетных средств на осуществление проектов местных
органов власти, учебных заведений, частного сектора и т.д. Такого рода программы
обычно практикуются с целью развития сети автодорог, создания новых рабочих
мест в депрессивных районах. Реализация программ этой категории контролируется
федеральным правительством лишь в самой общей форме. Программы «жесткого типа»
обычно фактически управляются государственными ведомствами, несмотря даже на то,
что в их реализации зачастую принимают участие частные фирмы. К этой категории
относятся программы строительства наиболее важных объектов, по разработке
систем вооружения и т.п. Помимо этих двух категорий, под контроль государства
попадают также многие масштабные проекты, реализуемые частными компаниями в
силу их влияния на экономику и природную среду.
Основная причина, по которой
правительства развитых стран прибегают к целевым программам, — расхождение
интересов между общественными и государственными интересами, с одной стороны,
и интересами частного капитала — с другой. Такая ситуация часто возникает в
инвестиционной сфере. Обычно она бывает связана с масштабными, но медленно
окупающимися проектами, формирующими инфраструктуру одного или нескольких
регионов. Такие проекты (например, строительство сети автодорог) весьма
целесообразны с точки зрения государственной, но непривлекательны для частных
предпринимателей из-за большого срока окупаемости и большого объема вложений.
Здесь уместно упомянуть, что администрация крупнейшей американской региональной
программы по развитию долины реки Тенесси, которая была начата в 1933 г. и включала в себя такие дорогостоящие мероприятия, как совершенствование организации
судоходства по реке Тенесси, строительство каскада гидроэлектростанций и др.,
объявила о получении первой прибыли лишь в 1959 г. — через 25 лет после начала реализации программы.
Применение целевых программ
представляется особенно значительным в периоды экономического спада, когда
остро ощущается необходимость сохранения уровня занятости, поддержки
нормального функционирования фирм и корпораций, имеющих
стратегическое значение для экономики
страны. В развитых странах целевые программы являются также важным
инструментом, с помощью которого осуществляется структурная политика государства.
Без целевых программ немыслимо решение задач в таких сферах, как развитие
производственной и социальной инфраструктуры, научных исследований, создание
систем вооружений и т.д.
Эта роль целевых программ особенно
хорошо видна на примере Японии, где они используются как средство
стимулирования новых, наукоемких отраслей, таких как электроника, робототехника,
информационные системы. Экономические программы в Японии имеют индикативный
характер, в связи с чем частным предпринимателям не определяются конкретные
показатели производства того или иного товара, что невозможно в условиях постоянно
меняющейся конъюнктуры, а государственные органы, осуществляющие управление
программой, занимаются только общей координацией, не вмешиваясь в конкретные
производственные процессы.
Все экономические программы и планы в
Японии исходят из того, что японская экономика является преимущественно рыночной
экономикой. Поэтому, указывая главные направления экономической и социальной
политики государства, программы и планы рассматриваются как базовые ориентиры
для частного предпринимательства и национального развития в целом.
Анализ показывает, что экономическое
программирование оказывает позитивное влияние на хозяйственную жизнь страны.
Воздействие индикативных планов на экономическую динамику трудно выразить
количественно, однако можно утверждать, что высокие темпы экономического роста
и сравнительно небольшая амплитуда циклических колебаний в Японии в
значительной степени определяются влиянием государственного программирования.
Задачи индикативного планирования заключаются в формировании представления об
эволюции экономической структуры и об основных направлениях развития, с тем
чтобы:
• дать ориентиры частным
предпринимателям;
• сформировать базу, позволяющую
правительству осуществлять контроль над экономикой;
• выделить те аспекты
народно-хозяйственной жизни, где вследствие наличия острых проблем необходимо
активное вмешательство государственных органов; определить принципы и масштабы
такого участия.
В странах Западной Европы целевые
программы применяются главным образом для развития производств с большим
сроком окупаемости, не представляющих интереса для частного капитала. Другой
формой участия государства в экономической жизни стран Западной Европы служит
государственный заказ, который предназначен для поддержания традиционных
отраслей промышленности — угольной, судостроительной, металлургической и т.д.
Особый интерес представляет опыт
применения региональных инвестиционных программ в Федеративной Республике
Германия. Две трети территории Федеративной Республики Германия охвачены
целевыми программами по развитию территорий. В основном законе ФРГ имеется
даже специальное понятие «общественная задача», что в современном понимании
соответствует целевой программе. Одно из основных направлений, охватываемых данными
задачами, — улучшение хозяйственного климата в регионах. В федеральных землях
(особенно в новых — на востоке страны) сформированы целевые программы «Улучшение
региональной хозяйственной структуры». Указанные программы включают в себя
выделение субсидий как из федерального, так и из земельных бюджетов на
развитие промышленности и инфраструктуры, что, в свою очередь, создает
предпосылки для широкого развертывания инвестиционного процесса.
Следует отметить, что в Федеративной
Республике Германия на протяжении ряда лет декларируется принцип минимального
вмешательства государства в хозяйственную жизнь. На практике, однако, многие
факты говорят об обратном. В Германии существует специфический механизм
макроориентации экономики, что в реальности сопряжено с плановыми методами.
Общенациональные среднесрочные программы появились в ФРГ в середине
60-х годов.
В Великобритании целевыми
региональными программами охвачено 40% территории, в Норвегии — 90%. Важно
отметить, что практически во всех европейских странах были созданы специальные
ведомства или административные органы, ведающие вопросами регионального
развития, а также специальные бюджетные фонды для поддержки развития регионов.
Этим, однако, не исчерпываются
специальные государственные органы, предназначенные для реализации
государственного воздействия на экономику регионов с помощью программно-целевых
методов. Так, например, в отдельных странах существует практика создания в
регионах специальных государственных пред-
приятии, вкладывающих средства
государственного бюджета, выделенные соответствующим регионам, в развитие
инфраструктуры. Наиболее известный пример такого рода — программа поддержки
юга Италии, где наблюдается отставание в социально-экономическом развитии.
Программа предполагает широкий спектр мер, направленных на развитие
промышленного производства в регионе, причем более половины средств выделены
государством. Другой важный пример активного участия государства в региональном
развитии — север Швеции (провинция Норланд). Программа развития провинции
предполагает, что более трети предназначенных для нее средств будет получено из
централизованных источников.
Перейдем к рассмотрению французского
опыта экономического программирования. Основной подход здесь состоит в формировании
и выполнении среднесрочных (сроком на 4—5 лет) программ экономического и
социального развития. Эти программы представляются французским экономистам
средством, позволяющим проводить политику поддержания структурного равновесия
и развития. На программы возлагается также задача поддержания экономической
политики государства в долговременном структурном аспекте.
Помимо среднесрочных программ
экономического развития во Франции разрабатывались краткосрочные
государственные программы, так называемые экономические бюджеты. Данные бюджеты
не представляют собой погодовую детализацию среднесрочных программ, так как
составляются отдельно от них. Однако следует отметить, что, являясь
инструментом государственной экономической политики, бюджеты должны быть
состыкованы со среднесрочными программами, по крайней мере в качественном
аспекте. Таким образом, во Франции мы видим систему на первый взгляд подобную
системе планирования в СССР — состоящую из годовых и пятилетних планов. Однако
эта аналогия поверхностная — по существу эта система предполагает иное, более
мягкое регулирование экономических процессов. Как среднесрочные программы
(аналог пятилетних планов), так и экономические бюджеты (аналог годовых
планов) не являются обязательными для выполнения не только для частных
предпринимателей, но даже для государственных органов. Таким образом, программы
по существу играют роль перспективных рекомендаций, их роль в процессе экономического
регулирования определяется той мерой, в которой они учитываются при принятии
конкретных решений.
Программы во французском
государственном управлении представляют собой комплекс ориентиров, принципов,
рекомендаций, но не план, не директивные указания экономическим агентам.
ВОПРОС 45
В СССР программно-целевой метод
планирования стал активно развиваться в конце семидесятых годов. Первая
целевая программа общегосударственного значения (создание Урало-Кузнецкого
Комбината) была разработана и реализована еще в предвоенные годы, но широкое
применение этого метода вошло в практику значительно позднее. Опыт
программирования в СССР позволяет прийти к выводам: программно-целевой метод
эффективен тогда, когда четко определена цель программ, есть определенный
проектный задел и определен единый орган, распределяющий ресурсы между направлениями
в программе.
В настоящее время с ликвидацией
жесткого директивного планирования в общегосударственном и региональном
масштабах, программы остались одним из наиболее действенных средств
государственного регулирования.
Важнейшими задачами, поставленными на
2002 год и одобренными Правительством Российской Федерации, реализовать которые
предусматривается посредством федеральных целевых программ, являются:
- Развитие инфраструктуры. Цель
реализации: совершенствование условий воспроизводства экономической
деятельности, развитие социальной инфраструктуры, обеспечение эффективного
функционирования производства и рынков, снижение трансакционных издержек. Обеспечение
условий для улучшения интеграции России в мировую систему коммуникаций и стандартов.
- Новое поколение (образование,
культура и охрана здоровья). Цель реализации: сохранение и развитие
образовательного и культурного потенциала страны, соответствующего
потребностям экономики и гражданского общества; обеспечение высокого уровня
общих и специальных знаний, формирование личности на принципах гуманизма и
ориентации на общечеловеческие ценности; улучшение состояния здоровья
населения.
- Реформа правосудия. Цель
реализации: формирование правового пространства, адекватного современным
запросам личности, общества и экономики; создание условий для эффективной
деятельности судебной системы и исполнения ее решений.
- Безопасность жизнедеятельности и
сохранение окружающей среды. Цель реализации: недопущение ухудшения и
создание условий для улучшения жизни населения по параметрам окружающей среды и
состояния здоровья. Недопущение и предотвращение чрезвычайных ситу-
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50
|